湖北省冰雪灾情对扶贫工作影响的调研报告

湖北省扶贫办主任许业富

    省委书记罗清泉同志批示：请杨松、汤涛同志阅示，业富同志的报告和意见很好，望重视。
    省委副书记杨松同志批示：发《决策参考》。
    省委常委、副省长汤涛同志批示：请业富同志充实些近期调研的内容，修改完善一下，发市州和重点贫困县市党政领导参阅。妥否请杨松同志定。

    最近，我们对位于东部大别山革命老区的红安、团风、大悟、孝昌四县和恩施、十堰、宜昌等地部分县市进行了灾害调研，听取了灾情汇报，并就全省冰雪灾害对扶贫工作的影响进行了分析研究。
    一、基本灾情及主要影响
    1月11日以来，我省遭受了大范围低温和雨雪冰冻的袭击，全省572.7万贫困人口普遍受灾。这次灾害给我省造成严重，贫困地区遭受损失尤为严重。灾害对今年的扶贫开发工作形成了巨大压力。
    （一）贫困人口春季大幅减收，因灾返贫人口大幅度增加。全省农作物大面积受灾，其中损失最严重的是茶业、柑桔、蔬菜等贫困地区占比较大的产业。茶叶产值最高的春茶将大面积减产，茶农至少减收50％；连续低温导致大批柑桔冻死，果农至少减收40％；蔬菜一年三季已少一季，菜农至少减收30％。据我办统计，全省1800万亩扶贫产业基地至少损失600万亩，全省572.7万贫困人口人均损失1亩以上，人均减收至少500元。据推算，2008年我省可能增加返贫人口近180万人，比正常年景50万返贫人口增加了130万。
    （二）贫困地区基础设施受到重创，整村推进成果受到较大破坏。全省因积雪封路导致贫困地区乡镇以下交通运输长时间中断。部分县市供电供水及通讯设施损坏，居民生活困难。团风县从2003年起共向78个省定扶贫重点村和40个重点老区村投入近9000万元改善基础设施，这次灾害导致这些村交通道路、产业基地、农田水利等基础设施受到了不同程度损失。在一些贫困山区，受严重低温的影响，不少地方把整村推进中修建的柏油路面冻裂，使来之不易的扶贫路毁于一旦。冰雪还压塌毁坏了大批种养殖大棚、圈舍和部分乡镇集贸市场、中小学校舍。
    （三）贫困人口房屋损毁严重，少数人员伤亡。持续大雪导致民房屋顶严重积雪，房屋倒塌现象严重。全省因灾倒塌房屋6.14万间，损坏房屋16.89万间，转移住危房群众和倒房灾民21.65万人。这些发生房屋倒塌的都是贫困人口。此外，全省因雪灾造成死亡人数13人，伤病22869人， 其中黄冈市因灾造成死亡人数6人，恩施州因灾伤病14856人。在我们实地调查的县中，大悟县倒塌房屋640户890间，损坏民房3140间；因雪灾造成交通事故18起，死亡1人，重伤26人，轻伤530人，紧急转移安置灾民2640人。团风县倒塌民房96户，并有512户农村困难群众的房屋因大雪积压和雪水浸泡随时有倒塌的危险；因灾死亡1人，伤4人，紧急转移安置灾民1600人。
    二、灾后扶贫思路
    在省委、省政府的正确领导下，全省抗灾救灾工作取得了重大的阶段性胜利。全省各级扶贫部门坚持24小时值班，重点关注贫困群众生产生活，采取得力措施帮助贫困地区抗灾救灾，作出了应有的贡献。
    在调研过程中，我办对于今年灾后的扶贫工作进行了认真研究，形成了初步思路。
    （一）继续查灾，掌握第一手情况。我办明确要求各市县扶贫系统迅速行动起来，一方面积极参与抗灾救灾，另一方面要对灾害给贫困村、贫困户造成的农房、农作物损害和经济损失以及可能引发的次生灾害，特别是对各类扶贫投资项目所受到的损害和可能面临的威胁进行系统排查，深入了解灾情，为各级党委政府的进一步决策和救灾扶贫工作提供信息和建议。
    （二）突出重点，确保扶贫完成任务。按照省委、省政府提出的“救灾复产保目标”的总体要求，一手抓灾后重建和恢复生产，一手抓扶贫开发和老区建设，将受灾贫困村、贫困户优先纳入今年扶贫计划，落实扶贫责任，加大扶持力度，妥善安排好因灾返贫群众生活，减少返贫，坚定不移地完成今年扶贫开发各项目标任务。
    （三）落实措施，妥善安排今年工作。在抓紧修复因灾损坏的沼气池、种养殖棚舍等设施和扶贫产业查苗补苗的同时，坚持突出整村推进、劳动力转移培训、产业化扶贫、扶贫搬迁、社会帮扶五项重点，并实行“三个倾斜”：即扶贫搬迁向受灾倒房户倾斜，全省安排6000万财政扶贫资金实行扶贫搬迁1万户；产业化扶贫向重灾村、重灾户倾斜，全年安排2亿元的扶贫贴息贷款，用于产业基地的恢复和补置缺苗；劳动力转移培训向重灾村、重灾户倾斜，全省5万名培训计划全部安排到灾区。2月19日召开全省扶贫办主任会议，安排部署抗灾救灾和当前扶贫工作，力争减产不减收、返贫人口当年能脱贫。
    （四）结对帮扶，扶贫工作到村到户。实行定人员、定责任、定目标、定时间、定标准的“五定”责任制，做到扶贫救灾“八到户”，即脱贫计划细化到户、扶持项目安排到户、互助资金借款到户、扶贫搬迁落实到户、科技信息服务到户、各项政策覆盖到户、特困救助保障到户、结对帮扶措施到户。各地要组织党员干部与贫困户结对子，开展一对一帮扶活动，做到不脱贫不脱钩。
    （五）创新机制，努力形成大扶贫格局。集中精力继续抓好连片开发试点、村级扶贫互助试点、“双一工程”（我办与省委组织部、财政厅等联合为全省5000个贫困村每村培训一个村干部达到大专文化、每年提供一万元工作经费）、“雨露集团”培训等工作，广泛动员和组织社会各界力量支持扶贫开发工作，努力形成大扶贫的良好格局。
    （六）加大力度，抓紧推进各项工作。在党政领导、部门帮扶、整合资金、项目实施等方面进一步加大力度，发扬“自力更生、艰苦奋斗、万众一心、克难奋进、重建家园”的精神，力争实现贫困地区当年受灾、当年恢复。
    三、几点启示和建议
    （一）坚持整村推进，逐步扩大连片开发试点。在调研中我们有一个深刻的体会，贫困地区这次抗灾救灾之所以能够取得很大成就，一方面是各级党委、政府高度重视和广大干部群众努力的结果，另一方面更是与多年来扶贫开发工作特别是整村推进和连片开发工作奠定的物质基础分不开。这次严重冰雪灾害没有把贫困村、贫困户分割为一个个“孤岛”，一个重要的原因是这几年实施的整村推进和连片开发在道路、饮水、人居、产业基地、转移培训等方面对贫困村进行了系统改善，使贫困村、贫困户更紧密地纳入了社会经济和基础设施等网络系统。这也是贫困地区广大干部群众在大灾面前仍然能够保持昂扬精神状态，在抗灾救灾及灾后重建和发展工作中对扶贫系统寄以厚望的重要原因。
    （二）总结扶贫搬迁经验，加大扶贫搬迁工作力度。这次我省灾区凡是经过扶贫搬迁的农户没有一家倒塌房屋的，而凡是倒塌房屋的贫困户，基本上都是需要扶贫搬迁的。我省近几年每年省级财政专项安排6000万资金，按照每户补助6000元标准组织扶贫搬迁，到今年底，将完成5万户、20万人的搬迁任务，成效非常显著。但目前，全省贫困地区仍有15万户、60万人需要扶贫搬迁。我们将继续争取省委、省政府重视，持续做好扶贫搬迁工作。
    （三）提高扶贫项目建设标准，增强贫困人口抗灾能力。由于扶贫资金有限，扶贫项目一直存在建设标准过低的问题，这也是大量脱贫人口和扶贫开发项目和产业十分脆弱，难以抵御自然灾害袭击的一个重要原因。这次调研中我们就发现一个典型例子：大悟县新建的186公里 砂石路（投资6万元/公里）因路面长期冻湿交错，经车辆碾压后基本毁坏，直接经济损失558万元；新建的358公里柏油路（投资17万元/公里）有240公里（占67％）的路面因冰冻毁坏，直接经济损失3960万元；而新建的366公里水泥路（投资22万元/公里），除部分路基稍有损坏外，路面基本完好。水泥路造价稍高，但扶贫效益不言而喻。调研中基层同志也提出，扶贫项目建设宁可少一些，也要尽量好一些，无论是从增强贫困人口的抗灾能力，还是从提高扶贫工作效益角度都是必要的。此外，整村推进中有一个问题是村道往往修到村口就结束了，由村口到村里面的 “最后半公里”没有修，村道的效益发挥受到影响，群众反映意见也很大。我们将在今后的扶贫项目实施中尽量考虑这些问题。
    （四）整合扶贫系统力量，建立和完善应急机制。在这次抗灾救灾工作中，中国扶贫基金会、中国扶贫开发协会和友成企业家扶贫基金会对我省扶贫救灾工作给予了积极支持，共向我省贫困地区捐赠620万元现金和物资。我们按要求及时分解下达到重点贫困地区。相对而言，我办机关虽然组织干部职工积极捐款，但总体上杯水车薪，在抗灾救灾中显得力不从心，与贫困地区广大干部群众的期盼、与社会舆论期待还有差距。形成这种被动局面首先是由于我办职能所限，但另一方面也与我们在全系统资源整合不够，缺乏应急机制有关。随着全球气候变化和社会系统的发达程度的提高，当前人类正处于一个高风险的时代，“生活在文明的火山上”，类似自然灾害等危机事件突发概率将不断加大，而贫困地区、贫困群体的脆弱性又决定了他们必然最容易受到伤害。扶贫系统有必要在整合全系统资源的同时建立完善应急机制。拟在每年初分配省级财政配套扶贫资金时预留3％作为应急资金。年底如无重大突发事件，即可变为奖励资金增拨给工作突出的市（州）县（市）。
    （五）加强贫困地区脆弱性研究。在这次灾害中，我们清楚地看到贫困地区无论是社会系统还是自然条件相对发达地区都显得非常脆弱。如果说贫困地区过去的困境主要是贫困的话，那么今后在自然和社会系统方面的脆弱性将会越来越凸现。如何从经济社会自然全局的系统论的角度来认识贫困地区、认识扶贫开发工作，已经不再是什么玄论妙想，而是迫在眉睫的现实问题。进一步做好扶贫开发，指导贫困地区工作，必须加强对贫困地区、贫困群体脆弱性的研究。我们拟请有关专家和部门与我办共同开展自然灾害与扶贫关系研究，以进一步寻求新阶段扶贫开发规律，提高扶贫开发效益，加快扶贫开发进程。

（本文原载于2008年《决策参考》第10期）