积极创新，努力做好新形势下的财政扶贫工作

财政部农业司司长　赵鸣骥

 

尊敬的各位领导、各位专家、各位代表：
    上午好！
    刚才我部廖副部长、中农办陈主任、国务院扶贫办范主任做了重要讲话，范主任在讲话中还全面介绍了扶贫开发的形势、目标、标准、规划、立法等方面的问题。下面我就财政扶贫政策框架、专项财政扶贫的有关情况向各位作一介绍，并对下一步财政扶贫的工作思路谈一些想法，与大家进行交流。
    一、财政扶贫的政策框架
    财政扶贫政策是党和政府扶贫开发政策的重要组成部分，也是贯彻执行党和政府扶贫开发方针政策的重要手段之一。各级财政部门按照党和政府的要求，充分发挥公共财政的职能作用，不断增加对贫困地区、贫困群体的公共服务投入和专项扶贫资金投入，为扶贫开发事业的顺利推进发挥了积极而巨大的作用。目前，我国已初步形成了扶持贫困地区和贫困群体发展的综合财政扶贫和专项财政扶贫相结合的财政扶贫政策框架。
    （一）综合财政扶贫政策措施不断拓宽，辐射贫困地区和贫困人口的能力不断增强。
    综合财政扶贫是指通过基本公共服务均等化的财政政策措施，促进贫困地区和贫困人口的自我发展。综合财政扶贫其政策目标虽然不单一瞄准贫困地区、贫困人口，但其政策效应覆盖了贫困地区和贫困人口，对实现扶贫开发的目标任务起到了重要的推动作用。如农村义务教育制度、农村最低生活保障制度等。
    随着国家财力的不断增强，公共财政职能的不断强化，中央财政按照科学发展观、以人为本的要求，积极采取综合措施，推进公共服务均等化，把更多的财政资金投向公共服务领域，向农村倾斜，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、困难基层、困难群众倾斜，不断改善人民群众的生产生活条件，满足人们的公共产品需求，让广大人民群众特别是困难群众共享改革发展成果、同沐公共财政阳光。
    一是实施了多种形式的区域性财政转移支付制度。如对中西部地区、民族地区、县乡困难地区、革命老区、边境地区的财政转移支付制度。这些转移支付制度的实施，增强了地方政府的扶贫能力。
    二是实施了区域性开发和生态保护政策。如西部大开发、退耕还林、退牧还草生态建设工程等。这些政策都有重要的减贫效果。西部大开发中的很多工程项目，既增加了就业机会，又推动了西部贫困地区产业发展，直接或间接地促进了贫困人口的增收。退耕还林受益的1.34亿人口中,绝大部分是贫困人口和低收入人口。
    三是实施了农村社会事业保障政策。如农村义务教育经费保障制度、贫困家庭学生资助政策体系、农村卫生建设、农村新型合作医疗制度以及以农村最低生活保障制度为主要内容的农村社会保障制度等。这些政策措施，虽然不是针对国家扶贫开发工作而实施的，但其中有很多政策措施首先在国家扶贫开发工作重点县实施，促进了贫困地区基本公共服务均等化。
    （二）专项财政扶贫投入不断加大，机制不断创新。
    专项财政扶贫是指围绕着国家扶贫开发方针政策而专门实施的财政支持政策措施，是实现扶贫开发政策目标最为直接、最具针对性的财政支持手段。专项财政扶贫资金包括：发展资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、国有贫困林场扶贫资金、国有贫困农场扶贫资金，以及扶贫贷款贴息资金。
    多年来，各级财政部门按照扶贫开发方针政策以及公共财政职能的要求，不断加大专项财政扶贫的投入力度，积极创新财政扶贫机制，提高了财政扶贫资金的使用效益。
    1、逐步建立了财政扶贫资金稳定增长的投入机制。自1980年开始设立财政扶贫专项资金以来，各级财政部门按照中央的要求和部署，合理调整国民收入的分配结构，不断加大财政扶贫的投入力度。中央财政安排的扶贫资金由设立之初的5亿元增加到了2007年的144亿元。28年间，累计安排扶贫资金1600多亿元。与此同时，地方财政也不断加大扶贫开发的投入力度，形成了中央与地方财政共同投入扶贫开发的良好局面和财政扶贫资金稳定增长的投入机制。
    2、建立了公开、公平的资金分配机制。从2001年开始，采用了因素法分配中央财政扶贫资金。考虑的因素包括贫困人口、农民人均纯收入、地方财力和政策调整因素等。这一办法较好地体现了财政扶贫资金分配的公平性。2001－2007年，中央财政扶贫资金分配给东、中、西部的比例，分别为2.1%、35.6%、62.3%，突出了对中西部贫困地区的重点支持。
    3、建立了财政扶贫资金预拨机制。针对资金拨付不及时、到位晚，影响资金使用效果等问题，从2005年起，中央财政每年在人代会召开之前，预拨大部分扶贫资金，以便各地尽早实施扶贫项目，提高了扶贫资金的使用成效。
    4、建立了专户（或专账）管理和报账机制。为了确保财政扶贫资金的专款专用，先后实行了专户或专账管理、封闭运行，以及国库集中支付制和报账制。
    5、建立了投入引导机制。一是加大贴息资金的投入力度，引导信贷资金投入扶贫开发，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用。据统计，1986-2007年，中央财政共计安排贴息资金70多亿元，通过财政贴息引导金融机构发行扶贫贷款近2000亿元，贴息资金的放大效应达29倍。在加大贴息力度的同时，还对贴息的方式进行了改革，包括下放贴息审核权限、地方财政与银行自行结算贴息、贴息资金直接贴补农民等。这些改革充分调动了地方政府、农村金融部门的积极性，提高了信贷扶贫资金的入户率，为贫困农户获得信贷支持创造了更为有利的条件。二是开展“奖补资金”试点，进一步解决贫困农户贷款难的问题。2005年，财政部会同国务院扶贫办、中国银监会，在各省自愿报名的基础上，选择江西、陕西、贵州、重庆等四省（市）开展建立“奖补资金”推进小额贷款到户的试点，将部分中央财政扶贫资金作为“奖补资金”，用于贫困户贷款的利息补贴、亏损补贴或奖励，以建立风险分担机制，引导金融资本更多地支持贫困群众发展生产。2006年，这项试点已经扩大到河北、湖南、云南、广西等8个省。三是开展“贫困村村级发展互助资金”试点。针对贫困农户发展生产资金短缺问题，2006年财政部会同国务院扶贫办在14个省份开展了“贫困村村级发展互助资金”试点。安排一定数量的财政扶贫资金到重点贫困村，帮助贫困村建立“互助资金”，实行“滚动使用，民有、民用、民管”。今年，试点工作已在全国范围内推开，得到了基层干部和广大贫困群众的积极响应和欢迎。
    6、建立了绩效考评机制。财政部与国务院扶贫办共同制发了《财政扶贫资金绩效考评试行办法》，从2006年起，对各省财政扶贫资金使用情况进行考评。这一办法进一步促进了扶贫任务和责任的落实。
    7、建立了资金整合机制。今年，财政部会同国务院扶贫办在中西部地区21个省份开展了“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作，在重点贫困县内选择贫困乡村集中连片区域，根据扶贫开发和现代农业建设规划，围绕促进区域经济发展和增加贫困人口收入的目标，以发展优势产业、特色产业为重点，整合部分财政扶贫资金和其他涉农资金，集中力量办大事，以充分发挥资金的聚集效应。目前，试点的各项工作进展顺利。
    8、建立了多元化的监管机制。建立了审计、财政、业务部门、社会舆论等各方面参与的多元化监管机制。同时，建立了财政扶贫资金管理监测信息系统，利用现代化的手段，对财政扶贫资金进行自上而下的系统化的跟踪检查。
    二、减贫形势紧迫，任务艰巨
经过多年的努力，我国扶贫开发工作取得了巨大成绩，但面临的扶贫任务还相当艰巨，财政扶贫工作任重道远。
   （一）党的十七大对扶贫开发工作提出了更高的要求。
    党的十七大对扶贫开发工作提出了“一个目标，一个加大、两个提高”的奋斗目标和任务，即：到2020年基本消除绝对贫困，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度，提高扶贫开发水平、逐步提高扶贫标准。这为今后扶贫开发工作指明了方向，同时对扶贫开发工作提出了更高要求。全面完成十七大提出的任务，形势紧迫，需要下更大的力气。从扶贫目标来看，到2020年基本消除绝对贫困，不仅要解决贫困人口的温饱问题，而且还要解决巩固温饱、加快发展、缩小差距的问题。巩固温饱、加快发展的任务还相当艰巨。从加大扶持力度来看，如何围绕减贫目标进一步加大扶持力度，需要各级财政继续共同努力，要按照构建以人为本、和谐社会和公共财政职能的要求，积极调整支出结构，加大扶贫投入力度。从两个提高来看，如何提高扶贫开发水平、提高扶贫标准，特别是如何提高扶贫标准，需要我们作深入的研究。例如，关于贫困线标准的问题，国内、国际对此问题讨论已久，刚才范主任也作了充分的论述。采用何种标准，既要考虑到我国扶贫开发工作的需要，考虑到与目标任务的衔接，也要考虑到我国财力的可能，更要防止有人因贫困线标准的问题而抹杀扶贫工作所取得的巨大成绩。
    （二）公共服务政策越来越多，支持力度越来越大，对财政扶贫工作提出了新的课题。
    近年来，党中央、国务院对“三农”、欠发达地区的发展等问题十分重视，出台了一系列的支农惠农和支持欠发达地区发展的政策措施，这些政策措施都覆盖到了贫困地区，特别是农村义务教育、农村新型合作医疗、农村最低生活保障制度等，这些政策措施对扶贫开发工作是一个有利促进，也是一个有利的补充，但不能替代扶贫开发。因为，财政扶贫政策措施有其特定的扶持对象、区域和内涵。但是，在继续强化财政扶贫开发工作的同时，如何加强财政扶贫政策措施与这些公共服务政策措施的衔接和配合，如何把这些资金有效地统筹使用好，形成合力，是一个新课题，需要我们认真研究。
    （三）消除贫困的难度越来越大，扶贫开发的任务更为艰巨。
    一是我国农村贫困人口数量还很多，而且其人均收入与全国农民的收入差距在不断扩大。据统计数据显示，2006年，全国扶贫开发重点县农民人均纯收入是1928元，仅相当于全国农民平均水平3587元的54%、城镇居民可支配收入的16%。绝对贫困人口的收入上限（即贫困标准年人均693元）与全国农民人均纯收入之比，从1986年的1：2扩大到2006年的1:5。而且贫困地区与其他地区经济社会发展差距持续扩大的趋势尚未得到根本性的扭转。二是绝对贫困人口的贫困程度深。在2000多万绝对贫困人口中，51%居住在山区，76%长期居住在自然条件恶劣、“一方水土养活不了一方人”的地方。三是贫困人口自我发展的能力还很弱，返贫率还比较高，特别是因灾返贫的情况还比较普遍，小灾小返贫，大灾大返贫，巩固温饱问题的任务还相当艰巨。
    （四）贫困人口的分布复杂，财政扶贫措施需要多样化。
    目前贫困人口的分布是点、片、面并存。东部地区农村贫困人口呈零散点状分布，中部地区主要以村为单元分布，地处中部的湘西、鄂西和西部地区仍然主要以县乡为单元分布，部分呈区域性片状分布，如：西南大石山区、西北黄土高原区、秦巴山区以及青藏高寒地区等。而且，少数民族贫困问题越来越突出。准确分析把握贫困人口的分布和特征，对于正确制定政策措施具有十分重要的意义。贫困人口点、片、面并存的格局，客观上要求财政扶贫措施应根据不同区域特性，因地制宜，不能单打一。
    （五）扶贫力量仍显分散，需要健全扶贫开发的工作机制。
    近年来，全国人大代表和政协委员多次反映，扶贫相关部门“单打独斗”与扶贫工作“包打天下”并存的局面较为突出，各种专项财政扶贫资金没有真正纳入统一的规划，专项财政扶贫资金使用范围过于宽泛，分散使用情况比较普遍，这些问题已严重制约着扶贫开发工作的深入开展。为了更好地贯彻落实十七大提出的扶贫开发目标和工作要求，需要各有关部门的共同努力，加强协调，健全扶贫开发工作机制。
    三、新形势下做好财政扶贫工作的基本思路
    新形势下，财政扶贫工作要以促进贫困地区基本公共服务均等化为主线，以增加贫困人口收入、缩小贫困地区与其他地区发展差距为重点，不断提高贫困地区和贫困人口自我发展能力，促进贫困地区经济社会事业的全面发展。
   （一）充分发挥公共财政职能，加快促进贫困地区基本公共服务均等化和可持续发展。
    一是要加大对贫困地区的转移支付力度，增强贫困地区的财力保障。
    二是健全城乡统筹经济社会发展的体制机制，并突出对贫困地区农村的支持。
    三是加大农村公共产品与服务的保障力度，并向贫困地区倾斜。
    四是在制定生态建设和保护等重大政策时，要将保护贫困人口利益、提高贫困人口收入作为重要方面予以考虑。
   （二）积极创新，继续加大财政扶贫力度。
    财政扶贫，一方面表现为资金的投入及管理，另一方面则体现了政府扶贫的政策意图。进入新世纪以来，我国农村扶贫开发形势发生了比较大的变化，特别是党的十七大对扶贫开发工作提出了新的更高的要求。财政扶贫工作如何面对新形势、新要求，既要加大投入力度，强化资金管理，更要进一步理清工作思路，完善政策措施，创新管理机制，提高扶贫工作成效。
    1、赋予开发式扶贫新的内涵。开发式扶贫是我国多年来农村扶贫实践的经验总结，也是今后扶贫工作当中仍然需要坚持的一个基本工作方针。但是在当前农村最低生活保障制度等相关制度普遍建立，公共服务逐步实现均等化的情况下，应赋予扶贫开发新的理念和内涵。应将专项扶贫开发转变到专项扶贫开发与综合扶贫开发相结合的思路上来。真正从扶贫工作实际出发，由注重点上开发转到点面结合，以面带点，以点促面。突出对贫困群众和贫困地区自我发展、自我反贫能力的开发与提高。
    2、重新定位扶贫开发的目标任务。过去扶贫开发主要侧重于解决贫困人口的温饱问题。从当前形势看，这一目标应该调整。一方面，低保等相关制度的建立和完善，必将全面、稳定地解决贫困群体的温饱问题。另一方面，扶贫目标不适当调高，贫困群众脱贫也就不稳固，低保压力也会增大。因此，新形势下扶贫开发的工作目标要实现“两个并重，两个转变”。一是解决温饱与巩固温饱并重，由解决贫困人口温饱问题逐步向提高贫困人口收入水平转变，扭转贫困人口与其他社会群体收入差距扩大的趋势，并争取逐步缩小这一差距；二是加快自我发展与缩小区域差距并重，由注重点上扶贫开发向点面结合转变，着力促进贫困地区的区域发展，逐步缩小贫困地区与其他地区间经济社会发展差距，为贫困地区新农村建设以及构建和谐社会奠定基础。
    3、进一步明确扶贫开发工作的重点。在扶持重点上，在继续抓好重点村扶贫开发工作的同时，要更加注重贫困区域的经济发展，围绕区域优势大力支持特色产业的发展，不断增强贫困地区的自我发展能力；要积极支持贫困劳动力转移就业，提高劳动力素质，增加贫困人口的收入。在资金使用上，由到村到户分散使用，转变到集中投入、解决制约区域经济发展的关键性因素和问题，由扶贫资金单打独斗，转变到与其他支农资金整合使用。在工作方式和实现形式上，要实事求是，因地制宜。应以贫困地区和贫困群众最迫切、最需要解决的问题作为扶贫开发工作的着力点，针对不同的条件，采取不同的措施。不能机械地定比例、定标准，具体的支持方式和内容应由各地依据实际情况确定。当前及今后一段时间，基础设施建设、产业扶贫、移民搬迁、劳动力培训都应是扶贫开发的重点内容，需要加大力度。
    4、创新扶贫机制。减贫形势紧迫、任务艰巨，要落实中央提出的各项扶贫要求，需要我们继续改革创新。改革创新，既是推进扶贫工作的必然选择，也是进一步提高扶贫水平的基础和前提。当前，我们要在继续抓好已经开展的各项试点的同时，继续探索管理方式的创新、机制的创新。一是探索建立扶贫开发与其他支农政策的协调配合机制。近年来，一些地方在这方面做了一些探索，也取得了一定的成效，但整合力度有待进一步强化。要实现扶贫资源的有效整合，必须要树立“大扶贫”的观念，要积极发挥各部门的优势，以贫困地区新农村建设为平台，以扶贫资金为“黏合剂”，在“渠道不乱，用途不变，各负其责，各记其功”的原则下，将各种资源有效地引导到贫困地区来。要鼓励各地进行探索和试点，特别是在县级开展扶贫资源整合试点。二是研究建立重点县的进退机制。目前有不少专家学者认为，应取消重点县，以便将扶贫工作的重心下移到村，让扶贫开发政策措施覆盖到更多的贫困人口，同时也可以进一步调动和发挥村级组织的主动性和能动性。这种考虑有一定的道理，但是取消重点县影响较大。因为重点县是扶贫开发工作的一个有效抓手，对促进扶贫工作有着十分重要的意义。当前的关键是要研究重点县的进退机制问题。改变现在重点县一定几年不变的做法，制定考核办法，把重点县领导干部的政绩、升迁与扶贫工作挂钩，并采取一定的奖励措施，鼓励贫困县脱贫摘帽。中央控制重点县总量，重点县的调整权下放给各省，由省政府确定调整的时机和对象，报国务院扶贫开发领导小组备案。三是建立以结果为导向的扶贫资金分配激励机制，促进扶贫责任的落实。在建立绩效考评机制基础上，完善扶贫资金分配方式。将财政扶贫资金分为两部分分配，一大部分资金按照贫困规模、贫困程度等因素进行分配，以体现公平性。另一小部分资金按照绩效考核情况分配，以保护、激励各地扶贫积极性。这部分资金实行“以奖代补”，对扶贫开发工作实绩好的多补，差的少补甚至不补。
    5、强化资金管理，确保资金安全有效。探索建立财政扶贫资金直接支付方式，扩大政府采购范围。完善项目招投标制，重大项目严格实施招投标制度，小项目尽量交由村级组织，由群众自主决策实施。完善扶贫资金报账制。健全多元化的检查监督体系和公告公示制度，完善“财政扶贫资金管理监测信息系统”，利用现代技术手段强化资金监管，确保资金安全有效使用。
通过这些努力，逐步提高财政扶贫成效，为实现减贫目标做出更大贡献。
    谢谢大家！