中国扶贫资金的管理体制和政策评价

中国人民大学农业与农村发展学院 汪三贵
 

一、中国扶贫资金管理的现状
    中国的扶贫资金是由多个部门共同管理的。财政发展资金和新增财政扶贫资金的项目管理主要由财政和扶贫部门负责。以工代赈资金的项目管理主要由计委系统负责。少数民族发展资金由财政和民委共同管理。财政扶贫资金的项目管理程序基本相同。一般由乡镇政府和县级业务部门申报项目，县财政局、计委、民宗局和扶贫办对分管的项目进行筛选，由县扶贫领导小组综合平衡、审批，报地（州、市）财政局、计委、民宗局和扶贫办审查汇总，报省财政厅、计委、民委和扶贫办并按财政发展资金使用范围、投向和原则最终确定项目并提出项目及资金使用方案，报省扶贫领导小组审批后，联合下达执行；按省批准的计划，县业务部门和乡镇政府组织项目实施，财政部门拨付资金或负责报账。
    从2001年开始，根据国务院扶贫办的部署，全国多数省（区）都制订了村级扶贫规划，并在村级规划的基础上制订了贫困县扶贫规划。参与式村级规划的主要目的有三个，一是确认贫困人口，二是提出真正符合贫困农户需要的综合性扶贫项目，三是根据规划项目库来整合各个渠道的扶贫资金，以便整体推进贫困村的发展和贫困人口的脱贫。
    从1997年开始，中央政府确定的农村扶贫的总原则是省对扶贫工作负总责，并具体制定了“四到省”的原则。为了落实这一原则，财政扶贫资金从中央到各省的分配主要采用的是因数法。省到县的资金分配不同的省采用不同的模式，多数省在参照上年基数的基础上，通过申报项目来争取资金；部分省采用因素法将资金切块分配到县。与中央分配资金到省的方法不同的是，多数省还直接管项目的审批。
    对于财政扶贫资金的拨付，在中央一级，资金的分配是从每年三月全国人大通过国家财政预算开始的。根据规定，财政扶贫资金必须在预算通过后的一个月内下拨到各省区财政厅。地方各级财政在收到上一级财政下达的财政扶贫资金后，首批下达时间不得超过一个月，比例不得低于80%。多数省区都是分两批下达财政扶贫资金。根据2000年颁布的《财政扶贫资金管理办法》的要求，财政扶贫资金在传递过程中普遍采用了专户管理，以便减少挪用。根据2001年财政部制订的《财政扶贫资金报账制管理办法》的规定，报账制已经在全国推行。项目和资金的公示在一定程度上减少了扶贫资金的滥用。
    随着财政扶贫投入的不断增加，各级政府对资金使用情况的检查监督工作也越来越重视。在中央一级，先后制定了一系列管理办法，对财政扶贫资金的检查和监督提出了明确的要求和规定。财政部还先后组织了财政扶贫资金使用情况大检查。省级及以下对财政扶贫资金使用情况的检查监督方法主要包括：由项目实施单位及各级管理部门组织自查；上级管理部门对项目和资金进行抽查；同级管理部门之间的互查；各级管理部门进行的专题调研；同级及上级审计部门对财政扶贫资金使用情况进行的专项审计。

二、扶贫资金管理中存在的问题
    中国在扶贫资金的管理和使用方面进行了一系列的改革和创新，有效地控制了扶贫资金的流失，但在资金管理中仍然存在一些需要改进的问题。
    1、财政扶贫资金的分配不够公平，分配资金的因素不够合理。多数省到县的资金分配仍采用基数法，各县主要通过项目的申报来获得资金。基数法最大的问题是不能很好的体现资金分配与贫困程度的对应关系，也与使用效果缺乏联系。即使中央到省和部分省到县的资金分配已采用因素法，但因素的确定还不是很完善。
    2、项目和资金多头管理，分工不明确。在目前的体制下，参与项目和资金管理的共有多家，如财政、计委、扶贫办和民委等。到目前为止，还没有形成一个各方都能接受的分工合作框架。在省一级，项目和资金的管理更是千差万别。项目和资金多头管理及分工不明确所带来的问题是协调成本高，并造成贫困县多方跑项目。
    3、项目的申报和实施过程中缺少群众参与，资金不能及时到位。现在通行的扶贫项目申报、审批过程，是在行政机构封闭状况下进行的，不透明，农民没有发言权；项目能否成功，没有人承担责任。相当部分扶贫项目规模小，并且直接到村到户，让远离基层的省、市一级来审批，很难避免“瞎指挥”。贫困人口不能参与扶贫项目和资金的管理，既有项目和资金管理者观念上的问题，也有现有体制和利益上的矛盾。此外，项目申报和审批时间过长，资金不能及时到位。项目和资金多头管理和难于协调以及省直接审批项目是资金不能及时到位的深层次的原因。
    4、项目资金被挪用的现象时有发生，比较多见的发生在县、乡两级。挪用资金的原因主要是两方面。一是贫困地区地方财政紧张，二是目前的项目和资金管理体制使资金挪用并不困难（相对于其他很多专项资金而言，财政扶贫资金的挪用问题并不是最严重的）。中央的项目和资金管理部门远离项目实施地点，并且还没有建立有效的检查和抽查制度；而多数省的项目和资金管理部门把主要精力放在项目的审批和资金的分配上，对项目和资金的监督和检查则明显不够。
    5、招投标中的不公正。项目的管理和执行单位（如县交通局、水利局等）通常有自己的施工单位，而这些施工单位需要靠项目来养活一批管理和工程技术人员。在以这些业务主管部门为主组织的招投标中，它们的下属施工单位很容易通过关系而不是依靠公平竞争来获得项目。主管部门和施工单位的这种关系也很容易导致扶贫资金挪用或非法侵占。
    6、检查和监督存在很大的随意性。抽查项目的代表性和针对性不足，而且部门间没有协作，造成重复检查，同级各部门的检查结论互相不认可。现有的检查和抽查大多是一次性的，对于每次发现问题的项目很少再去复查，从而使检查和抽查的督促作用大大降低。检查和抽查的结果也没有与资金的分配和对当事人的奖惩结合起来。结果导致现有检查监督制度威慑力的下降甚至失效。项目和资金的公示中还存在媒介选择不当，公示资金比重低，以及费用太高等问题。
三、加强扶贫资金管理的建议
    从长远来看，高效的财政扶贫资金管理体制的建立有赖于整个公共财政管理体制的改革，需要公共财政的管理体制进一步向公开、透明和制度化的方向发展。同时，要改革现有的扶贫项目和资金多部门管理体制，以便从根本上改善因各部门利益冲突导致的资金管理和使用的低效率。但目前的重点应放在鼓励贫困人口在项目选择和管理中的积极参与，提高扶贫资金分配的透明度，下放项目的审批权限，建立和完善监测检查制度和信息系统等方面。
    1、改善参与式村级规划和推行社区主导型发展模式。要使扶贫项目和资金管理各方都接受规划内容，并按规划来选择项目，村级规划的过程应该更加科学合理，相关各方都应积极参与到村级规划中去，并对已经完成的规划按一定的程序进行调整。一旦村级和县级规划得到地方政府的批准，项目和资金管理部门都应该严格按规划的内容和先后次序选择和实施项目。这样可以解决项目资金多头管理而造成的扶贫资源分散和低效率问题。社区主导型发展模式完全将项目的选择权和资金的管理权交给社区，可以大大提高发展项目的针对性和资金的使用效果，应积极在不同的地区试点和推广。
    2、提高资金分配的透明度，严格按因素法分配资金。为了使资金分配更加公平合理,减少各部门从资金分配中谋利益的可能性,按因素法分配财政扶贫资金和增加分配过程中的透明度是关键。分配因素的确定应该科学可行，各种因素及在分配资金中的比例一旦确定不得随意调整，各种因素及其分配比例确定后必须公布。
    3、扶贫项目审批权限适当下放。为了加快资金的运行速度和减少地方政府多头跑项目,资金应切块到县、审批权限分级管理和适当下放。资金盘子到县后，对于在县内实施的项目都应该直接在县里确定，然后报省里备案。只有跨县的项目才应该由省或市主管部门审批，然后由各县分别实施并在省下达到县的扶贫资金总盘子中列支。省里的主要责任是检查和监督。
    4、建立合理和责任明确的检查监督体系。整个财政扶贫资金的监督体系应由各级主管部门和人大、审计、纪检监察部门共同构成，各部门和各级要有合理的分工。县级主管部门主要负责项目实施过程中的检查和项目完成时的验收；地级主管部门负责对已验收项目的全面检查；省级主管部门负责项目的抽查；中央则进行再抽查。同时， 完善和推广项目和资金的公示制。
    5、加快建立跨部门报告和协作机制。建议设立财政扶贫资金信息共享与协作小组。小组的任务主要是分析和总结每一年财政扶贫资金使用的状况，提出改进建议，同时共同解决信息共享中出现的问题。建立分工合作的信息收集和管理体系。贫困监测与效果评估系统由相对独立的统计系统承担，而项目管理信息系统与资金管理信息系统则应该由财政部、扶贫办和计委等主管资金和项目的部门共同承担，并在国家、省、地、县几个层面上共享。同时加强信息收集的能力建设，提高信息管理自动化水平。