社会扶贫的作用与趋势的思考

中国社会科学院农村发展研究所 李周

     在中国，最早参与社会扶贫活动的机构是与农村联系多，资源动员能力强的政府部门。随着改革开放力度加大，参与社会扶贫的非政府组织、国际机构越来越多，但政府部门组织的定点扶贫、对口扶贫仍然是社会扶贫的主体。将这类扶贫视为社会扶贫有三个理由：第一，在非政府组织的数量很少，动员扶贫资源的能力还很弱的情形下，由政府出面动员社会力量参与扶贫，是一种更便于操作的做法。第二，定点扶贫和对口扶贫的扶贫资源主要来自企业、社团和个人捐赠；从扶贫资源的来源看，应属于社会扶贫。第三，政府非专职的扶贫机构，有政府特性弱化，社会特性强化的变化趋势。
    一、社会扶贫资源总量的估计
    在中国，社会扶贫资源的统计不太健全，对它的总量只能做一个近似的估计。
    “八七扶贫攻坚”期间，政府主导的扶贫投入(不含招商引资)为166.6亿元。其中，中央定点扶贫为54.7亿元，地方定点扶贫为99.5亿元，对口扶贫12.4亿元；非政府组织扶贫为167亿元，外资扶贫192.7亿元，合在一起总量为526.3亿元，占扶贫总投入的28%。
    “十五”期间，对口扶贫49.46亿元，中央定点扶贫66.2亿元，省地定点扶贫194.4亿元，非政府组织扶贫184.5亿元(根据国家统计局《中国农村贫困监测报告》公布的年度数据推算)，外资扶贫116亿元。它们合在总量为610.56亿元。占扶贫总投入的28.7%。
    “十五”期间，非政府组织募集的扶贫资源184.5亿元，比“八七扶贫攻坚”期间募集的扶贫资源167亿元高出10%。中国平均每年接受国际机构和国际非政府组织约3亿美元的无偿援助。按平均数计算，“十五”期间为15亿美元，与116亿元的估计大致是一致的。
    二、社会扶贫方式总结
    社会扶贫是中国非政府组织最主要的活动领域。社会扶贫主要发挥两个作用。一个是筹措扶贫资金，一个是给更多的人提供施展才华和表达责任心的机会。
    从目标瞄准来看，第一阶段是做地县级公益项目，如科技交流中心、培训中心；第二阶段是做社区公益项目，如社区道路；第三阶段是做贫困村生产发展项目。国际扶贫的目标瞄准发生了从贫困地区、人力资源到贫困社区的变化，项目确定经历了从理念倡导、模式示范和社区发展三个阶段。
 

    社会扶贫的基本特点是：扶贫项目越来越关注贫困人口和扶贫资源使用可持续性；资金份额逐步趋大；扶贫空间相互独立；扶贫资金渗漏小。
    三、社会扶贫与政府扶贫的比较
   （一）社会扶贫与政府扶贫的优劣势
    政府扶贫的长处是动员扶贫资源的能力强、实施扶贫战略的连续性好、扶贫资金来源和预期稳定，项目运作方式具有一致性；它的不足是权利与义务不对称，对扶贫过程中出现的新机会和新问题不敏感、制度创新的激励不足等。
    社会扶贫的长处是委托代理关系更明确，能较好地消除权利与义务的不对称性，扶贫目标更清晰，问责制度更健全，监督体系更完善，创新激励更足，资源配置效率更高；它的不足是资源动员能力较弱，扶贫资源的来源和预期不太稳定等。
    （二）社会扶贫与政府扶贫的互补性
    由于政府与非政府组织双方不是对手关系而是伙伴关系，特别是双方都有所长有所短，都需要用对方之长补自己之短，所以它们具备开展合作和实现互补的客观条件。在开展合作和实现互补方面，政府的责任是为非政府组织的发育营造良好的环境，并向非政府组织开放财政资源；非政府组织的责任是加强行业自律，并接受政府的监督。
    政府向非政府组织开放扶贫资源，以谁做得最好就给谁做的规则替代谁控制资源就由谁做的规则，有利于政府职能转变个提升政府公信力，也有利于促进非政府组织发育，促使它们培育社会公信力，扭转它们对海外的依赖大于对政府的依赖的局面。
    （三）社会扶贫的作用会越来越大
    政府扶贫属于第二次分配，社会扶贫属于第三次分配。从结构上讲，它们是缺一不可的。从趋势上看，随着经济发展和居民收入水平提高，有能力并有意愿捐款扶贫的人越来越多，属于第三次分配的社会扶贫的作用会越来越大。由于贫困发生率越高，政府主导的扶贫模式的适用性越强；贫困发生率越低，政府主导的扶贫模式的适用性越弱。所以，随着经济发展和贫困人口减少，属于第二次分配的政府扶贫的作用会越相对下降。
    美国目前共有160万个非营利组织，掌握的资金有6700亿美元。据统计，美国的捐赠款每年都在2000亿到3000亿美元之间，其中2003年为2410亿美元，人均善款460美元，占当年人均GDP的2.17%。我国目前非营利组织28万个，募集的善款占GDP的0.05%。
    我国的“第三次分配”力度小与捐款减免税政策的力度不够有关。在国际上，有的国家按30%减免，有的按50%减免，有的实行税前全免，美国企业捐赠的免税比例为11%，我国只有3%。捐款越多纳税越多的政策无法使企业形成捐赠激励，所以要尽快修改1994年定下的3%的免税额度规定。
    四、社会扶贫存在的主要问题和政策建议
    （一）社会扶贫存在的主要问题
    政府非专职扶贫人员缺乏长期的、稳定的预期。政府非专职扶贫机构是临时机构，其工作人员难以形成“我要扶贫”的理念，也难以实现“要我扶贫”到“我要扶贫”的转变，进而难以形成长期的、稳定的预期。
    缺乏传递信息和分享经验的平台。现实中，参与社会扶贫的机构缺乏及时、准确和低成本传递信息和交流经验的渠道，在扶贫实践中形成的经验很难快速、有效地传播出去，创新和经验的作用受到限制。
缺乏稳定的资金筹措机制。各个社会扶贫机构都在千方百计地筹措扶贫资金，但筹资渠道的多样性和不确定性，项目识别和确定的非规范性和扶贫项目的弱计划性，给扶贫项目规划实施和资金管理带来了困难。
    （二）促进社会扶贫的政策建议
    1. 改善非政府组织发育的宏观政策环境
    一个高明的政府，是有能力最大限度地把原本需要政府做的事情转交给非政府组织做的政府，是能够使非政府组织享有的权利与承担的责任相对称的政府，是能够通过对非政府组织的行为的监督和甄别，对它们实行有显著差别的政策的政府。
    在经济发展水平和居民收入水平越来越高，有能力且有意愿为扶贫事业做贡献的人越来越多的情形下，政府要营造一个良好的政策环境，给非政府组织筹措扶贫资源提供更多的机会，给更多的人表达社会责任心和施展才华提供更多的机会，同时向非政府组织开放财政扶贫资源。
    2. 充分发挥社会扶贫与政府扶贫的互补作用
    政府要以非政府组织开展扶贫合作为契机，促进政府机构改革，促使政府职能转变，促进非政府组织发育，促使非政府扶贫组织培育和提升社会公信力。
    3. 加大捐款减免税政策的力度
    要加大捐款减免税政策的力度，以激励公民的募捐意愿，并减轻非政府组织的募捐难度。