扶贫开发重点工作的有效性讨论

中国社会科学院农村发展研究所 吴国宝
 

    2001年以来，我国农村扶贫开发确定了整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫三项重点工作。这些重点工作的有效性如何以及今后如何进行调整，是关系到未来我国农村扶贫开发走势的一个重要问题，本文拟对我国过去几年实施整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫三项重点工作的有效性问题进行简单的讨论，并对农村扶贫开发方式的调整提出相应的政策建议。

     一、评价扶贫开发工作/方式有效性的原则
    评价扶贫开发工作/方式的有效性，至少应包括两个基本的方面。一是目标实现的有效性，即所确定的扶贫工作/方式是否完全实现了该项工作/方式设定的目标，以及实现个项目的程度；二是目标实现方式的有效性，即通过所实施的工作/方式来实现目标的方式是否合理和合算。因此，在评价扶贫工作/方式的有效性时，需要考虑完整性原则、社会成本效益原则和可持续性原则。

    二、整村推进扶贫开发的有效性
    整村推进扶贫是对过去以县为单位的分散、单一扶贫方式的一种扬弃。其目标是希望将扶贫目标从县下移到行政村或自然村一级，同时将扶贫资源在某一具体时段集中投放到少部分贫困人口集中的村，全方位消除这些村致贫的约束，实现小区（贫困村）全面彻底摆脱贫困。从近几年的整村推进扶贫工作实施情况来看，除了财政扶贫资金（原发展资金）以外，以工代赈资金和扶贫贴息贷款都没有真正实行投资目标下移到村一级的调整（见表1）。由此直接导致的一个问题是真正进入村的资金数量较少，每个村3年的投入只在30万元左右（图1）。

    表1、2001-2004年各项扶贫资金用于重点村的比重

    资料来源：吴国宝：“国家扶贫资金管理和使用评估报告”，《新阶段扶贫开发的成就与挑战》（刘坚主编），中国财政经济出版社，2006。


    数据来源：国家统计局：《中国农村贫困监测报告2006》，中国统计出版社

    由于到重点村投入的资金少，而实现一个村脱贫和走向小康所需的实际资金远多于现在的投入，在参与性选择项目的条件下，多数村级规划实际上演变为如何将有限的少量资金优先安排村里多数人能够受益的基础设施项目。从国家统计局提供的数据来看，2002-2005年扶贫工作重点村基础设施状况确实有了比较明显的改善（表2）。

    表2、2002-2005年基础设施和外出劳动力变化（%）


    数据来源：国家统计局：《中国农村贫困监测报告2006》，中国统计出版社

    由于投入少，且资金多用于基础设施项目，重点村农民收入增长虽略快于重点县和全国平均水平，但仍远落后于全国平均水平，也比重点县的非重点村要低。值得注意的是，即使是重点村所实现的农民收入增长，也有一部分是由于基础设施投资所直接带动的，并不一定具有可持续性。一般来说，基础设施投入中约有20%左右用于劳务报酬，也就是说重点村在3年中约可从基础设施投入中受益6万元左右，人均可增收40元左右。从这个意义上说，整村推进在实现重点村农民增收方面并没有可以监测到的效果。同样值得注意的是，由于重点村选择过程中存在的技术困难（村级贫富程度评价比较复杂）以及乡村间的利益博弈，所选择的重点村也并非能够覆盖重点县全部最穷的村，更别说覆盖全部贫困和低收入人口。将全部财政资金投入重点村，是否会导致重点县未被纳入重点村的村和农户的发展机会受限，同样是一个需要注意的问题。
表3、2002-2005年农民收入及来源构成变化（单位：元）
                                2002年             2005年           2002-05变化  2002-05增长率 %

数据来源：国家统计局：《中国农村贫困监测报告》 （2003、2006），中国统计出版社

    当重点村的主要干预仅仅或主要局限于基础设施时，扶贫部门实际只是起一个规划和监督的作用，项目的技术方案设计和实施都得仰赖其他专业部门，这样一种方式究竟是否具有合理的社会成本效益，需要进行严肃的评估。

    三、劳动力转移培训扶贫
    为贫困地区具有劳动能力的贫困劳动力提供技术培训、帮助他们转移到外地就业，以增加贫困地区劳动力的就业机会、增加贫困和低收入农户的收入，是劳动力培训扶贫设计的初衷和目标。以帮助贫困地区劳动力转移培训就业为己任的“雨露计划”实施几年来，在贫困地区完成了数目不小的培训任务，如2006年统计完成培训人数超过100万人。但是从监测情况看，重点村和重点县这几年外出就业劳动力人数的增长，都落后于同期全国的平均水平。2002-2005年重点村和重点县外出劳动力所占比重分别提高了4.21和3.76个百分点（表1），同期全国平均提高了6.82个百分点。在这期间重点县和重点村通过政府和单位组织输出劳动力所占比重仅仅提高1个百分点。重点县和重点村组织输出劳动力所占比重仅到全国平均水平的一半。不仅如此，重点村和重点县来自劳务输出的收入增长速度也大大落后于全国平均水平（表2）。2002-2005年全国农村外出务工收入平均增长了53.94%，而同期重点村和重点县分别仅增长31.16%和25.39%。
这些数字未必能够完全反映劳动力转移培训扶贫工作的实效，因为重点县和重点村劳动力素质较低，可有效输出的劳动力比重也相应较低。但是从一些地区调查的情况看，贫困地区劳动力转移培训确实存在一些技术性和制度性问题。总体来说，扶贫部门在技术培训和劳动力就业市场和信息方面不具有任何优势，在培训人员和实际就业人数的监测方面，也没有可靠的方法来避免委托或代理部门的舞弊或不当作为，同时由于培训补贴标准较低，培训机构合作的激励也不足。

    四、产业化扶贫
    产业化扶贫最初的设计是通过支持贫困地区依托当地资源、服务或带动当地贫困和低收入农户增收的龙头企业的发展，来解决贫困地区小规模农业生产发展面临的技术、市场、信息和资金制约。这种有些超前的设计，本身无可厚非。但是由于贫困地区真正具有相当规模的能够对所在地区具有带动作用的龙头企业数量极少、管理水平也比较低，列入国家和省级扶贫龙头企业的企业，真正能够通过产品、技术来带动贫困户和低收入户发展的企业并不多。而且没有有效的方法来确保国家对龙头企业支持所产生的效益流向目标人群。从一定意义上说，产业化扶贫可以在一定程度上帮助扭转扶贫贴息贷款用于生产性投入比重减少的趋势，为贫困地区未来的发展培育产业带头人。但理性地说，产业化扶贫目前仍是一个早产的婴儿。如果要保留的话，最好能将之与贫困地区其他农业产业化项目整合起来，由专业部门来进行管理，扶贫部门主要扮演规划、监督所产生效益分配的问题。

    五、政策建议

    以上分析发现整村推进、产业化扶贫和外出贫困劳动力培训所谓“一体两翼”的扶贫方式目前依然适用。但从过去五年的实施结果以及支持这一扶贫政策的理论假设来看，其不足之处同样是显而易见的。该政策隐含的假设是剩余的贫困和低收入农户抑或是由于社区发展条件所阻，抑或是由于缺乏外出务工的技能，也可能是由于不能参与外部经济的循环。因此提出通过整村推进来解决贫困人口集中区域的社区发展条件限制，通过培训外出务工的贫困劳动力来增加贫困和低收入农户劳务输出的数量、稳定性和收入，通过产业化扶贫来解决贫困和低收入农户商品化农业发展面临的技术、市场等困难。应该说，这些想法本身没有什么问题。整村推进确实使财政扶贫资金下沉到重点村或自然村，减少了资金在贫困村外的流失，而且受益村的交通条件、教育卫生条件也获得了一定的改善。产业化扶贫和外出贫困劳动力培训也在一定程度上增加了少数受益农户的收入或创收能力。但是，这套扶贫方式存在两个根本问题。一是它们都无法解决那部分既缺乏可外出务工劳动力又只有很少的商品生产的农户的增收问题，而这部分农户可能是贫困和低收入农户的主体；二是开发性扶贫与政府的其它发展性举措的工作边界更趋于模糊，无论是整村推进中的社区基础设施建设还是“两翼”中外出务工劳动力培训和农业产业化，都与其它相关政府部门的工作重叠和交叉。如果仅仅以扶贫工作重点村及其贫困和低收入户作为划定扶贫开发与其它相关部门工作的边界，姑且不说会导致贫困村外的贫困和低收入农户被排除在外、贫困和低收入户本身在实践中很难界定这两个老大难问题，更重要的是由于基础设施建设、就业培训和农业产业化都有专业部门在协调和管理，扶贫开发以此为主战场必将虚化、弱化和分散化开发性扶贫的功能，而且也会降低专业化工作的效率，在某种程度上也浪费了社会资源。
    基于农村低保政策的全面推开和逐步付诸实施以后农村扶贫形势的变化以及前面对现行扶贫方式的分析，特提出以下政策建议：
    1、修正农村扶贫开发的目标。2000-2006年占我国农户总数20%的低收入户人均纯收入增长了46%（其中政策性支出减少和政策性收入增加贡献了近1/3），比收入最高的20%高收入农户少增长20个百分点，收入差距显著拉大。2006年底层20%低收入农户的人均纯收入仅能支付他们当年生活消费支出的72%，也就是说平均每户需要通过其他方式（如借贷、变卖家产、动用以前积蓄等）再筹集到2034元才能弥补生活消费支出的亏空。从缩小农村贫富差距、稳定农村社会秩序、建设和谐农村的角度看，政府都需要正视这部分人的收入增长和福利改善问题，并将其作为新时期农村扶贫开发的新的目标。这部分农户中的绝大多数都很难依靠自身的力量参与全国或地区的经济循环，很难从全国经济增长中直接收益。因此，可以考虑将新阶段农村扶贫开发的目标修正为帮助那些不能通过就业或产品等形式直接从经济增长中受益的农户改善福利条件，逐步达到稳定的小康水平。这样调整虽然仍有些泛，但一方面可以将扶贫与带有分配性质的增长促进政策或发展援助政策的目标分开，另一方面也可以为开发性扶贫确定一个相对比较清晰的工作边界。
    2、具体化农村扶贫的对象。具体的建议是将农村低保的对象从过去很难具体确定的绝对贫困人口（或人均纯收入多少元以下的人口）改为因残、因病或年老等因素丧失劳动能力的人口；开发性扶贫的对象则改为家庭成员虽具劳动能力但既没有一人从事稳定的非农就业（劳务输出或在当地就业半年以上）也没有成规模的商品农产品生产的农户，或简称为自给自足的小农。
    3、创新开发性扶贫的方式。如果扶贫目标和对象作了调整，开发性扶贫的方式也必须进行创新。
    第一，采取针对性的措施，帮助有条件的低收入农户扩大参与全国经济循环、从全国经济增长中直接受益。现行的劳务人员培训和产业化扶贫的政策可继续保留，但政策实施需要调整。至少在贫困县可将目前由不同部门实施的就业培训和农业产业化的资金和项目整合起来，由扶贫办与地方劳动、农业、计划等部门一起制订计划、确定确保穷人受益的具体方式并对结果进行监测和监督，而由具体专业部门负责实施。为了保证扶贫办能够真正参与到规划、监督中去，确保贫困和低收入农户的利益不会被弱化，至少在重点县一级可以考虑由一名副县长兼任扶贫办主任，这样在与其他强势部门协商时，贫困户和低收入户的利益能够保障。当然，更重要的是要创新穷人受益的方式，寻求有效方法使调整后穷人的利益不被侵蚀，诸如培训券、产业券（股）之类的方式，都可以进行探讨。
    第二，设计并实施“小农支持计划”。针对具有劳动能力但既没有一人从事稳定的非农就业也没有成规模的商品农产品生产的农户，设计可使他们受益的金融、技术、信息服务、家计管理、组织支持和财政资金支持政策，帮助这类小农将现在小而全的低效农户经济转变为小而较专的高效农户经济，提高生产效率，较大幅度地增加收入。
    第三，在农村较广泛地采取类似“以工代赈”方式建设和改善社区基础设施，为低收入农户提供就业机会。这可以结合社会主义新农村建设来进行，它一方面可改善制约农村社区发展的道路、水利等基础设施，另一方面通过确定最大可能的劳务报酬比重和略低的工资标准使不能外出就业的农户增加收入。
    第四，建立公共项目和公共政策的贫困影响评价制度，确保公共项目和公共政策的实施不损害穷人的利益或者能够获得必要的补偿。