内蒙古自治区翁牛特旗社区主导型发展试点项目工作报告

内蒙古自治区翁牛特旗CDD项目办公室

二〇〇七年十月二十日

翁牛特旗位于内蒙古自治区赤峰市中部，地处西辽河上游，科尔沁沙地西缘。全境东西长250公里，南北宽84公里，总土地面积11882平方公里，总耕地面积207万亩。全旗辖12个苏木乡镇、5个国营农牧场，共有229个嘎查村，总人口47.3万人，其中农牧业人口41.17万人，少数民族人口8万人。翁牛特旗按全国综合自然区划属西辽河流域半干旱草原，是科尔沁沙地边缘的农牧交错生态脆弱带地区。经过长期的历史发展过程，自西向东形成了农区、半农半牧区和牧区三种不同的社会经济类型。翁牛特旗是国家确定的扶贫开发工作重点旗。截至2006年末，全旗有重点贫困嘎查村160个，绝对贫困人口8.93万人，不稳定温饱人口10.4万人。翁旗扶贫开发面临的任务十分艰巨。

为了在中国探索以社区为主导的新型扶贫开发模式，世界银行同国务院扶贫办外资项目管理中心合作，从2006年开始，利用三年时间，在内蒙古自治区翁牛特旗、广西壮族自治区靖西县、四川省嘉陵区、陕西省白水县4个旗（县、区）开展社区主导型发展试点项目。翁牛特旗代表中国农牧区的贫困类型，共有4个镇的15个嘎查村实施社区主导型发展试点项目。其中：海日苏镇的4个嘎查代表牧区经济发展类型；乌丹镇的5个嘎查村代表半农半牧区经济发展类型；亿合公镇的4个村和五分地镇的2个村代表农区经济发展类型。项目区共有96个自然村，5480户，21930口人，其中贫困人口11755人，贫困发生率为54%。2004年人均纯收入为1020元，通路自然村比例78%，通电自然村比例95%，饮水困难人数的比例为28%。

翁牛特旗社区主导型发展试点项目立项实施以来，在国务院扶贫办外资项目管理中心和世界银行的正确指导下，在内蒙古自治区和赤峰市扶贫办的大力支持下，翁牛特旗委、政府高度重视，周密安排，旗CDD项目办严格按照项目《操作手册》的要求，与宣明会翁牛特旗项目办公室密切配合、团结协作，推动了项目各项工作的有序进行。现将项目实施情况报告如下：

一、CDD项目开展概况

翁旗社区主导型发展试点项目从2006年5月启动实施至今，已完成项目前期准备、招聘与培训社区协助员、社区准备、小型基础设施和公共服务子项目第一轮项目四个阶段的工作。现正实施社区小型基础设施和公共服务子项目第二轮项目、社区发展基金子项目第一轮项目、社区自然资源管理和环境改善子项目第一轮项目。其中:项目前期准备阶段。旗项目办积极配合上级对CDD项目嘎查村的考察与调研，参与了《操作手册》的研讨、修改，成立了翁牛特旗CDD项目领导小组和办公室，旗政府承诺落实项目管理费100万元，按上级要求对项目嘎查村进行了调整，确定了15个项目嘎查村，协助宣明会落实了办公场所及居住场所。社区协助员招聘培训阶段。专门制订了社区协助员招聘方案，发布了招聘公告，对通过资格审查的29名拟选人员进行了为期6天的专题培训，采取考试考核的方式确定了15名社区协助员，并分配到具体的项目嘎查村开展工作。社区准备阶段。社区协助员正式驻村，开展了宣传发动、发布信息、成立两级社区组织、讨论制定相应管理办法等项工作。利用近三个月的时间，完成了15个项目嘎查村的社区准备和验收。小型基础设施和公共服务子项目第一轮项目实施阶段。通过社区讨论提出了项目清单，投票产生了优先发展的项目48个。行政村管委会讨论、制订了项目决策与评选标准，采取打分的方式对社区提交的优先发展项目进行了决策。成立社区独立监测小组96个。在96个社区中评选出实施项目的社区50个。旗项目办根据社区提交的项目建议书，积极提供项目技术支持。通过技术审核项目48个，修改项目建议书48份。实施项目总投资348.5万元，其中:申请资金300万元，群众自筹15万元，群众投工投劳折合资金33.5万元。通过项目建设,恢复和扩大水浇地面积1.02万亩，解决了1830口人、12300头只牲畜的饮水困难。小型基础设施子项目第二轮、社区发展基金子项目、社区自然资源管理和环境改善子项目第一轮项目实施情况。根据CDD项目计划，翁旗从2007年3月5日进入社区小型基础设施子项目第二轮、社区发展基金子项目第一轮项目实施阶段。其中：小型基础设施子项目第二轮评选项目24个，申请资金200万元，自筹16.57万元，实施的主要是打井、配电、人畜饮水、修路、修防渗渠、维修桥涵等公共基础设施项目；社区发展基金子项目第一轮选择新地村、白音汉嘎查进行了试点。召开行管会会议，研究社区发展基金管理办法和财务管理办法的具体内容以及行政村项目管理委员会进行评选的标准。目前，有4个项目嘎查村正按项目工作计划和社区发展基金的操作流程认真进行组织实施；社区自然资源管理和环境改善子项目第一轮有10个行政村评选出项目24个，主要是植树、围栏封育和改善社区环境项目。

二、主要做法

（一）强化项目组织领导

翁旗社区主导型发展试点项目从立项、考察到实施，国务院扶贫办外资项目管理中心、世界银行、自治区、市、旗各级组织认真履行职责，切实加强领导，做了大量的督促检查和指导工作。翁旗成立了以分管副旗长为组长，扶贫、财政、发改、农业、畜牧、水利、林业、审计、统计9个部门和4个项目镇主要领导为成员的社区主导型发展试点项目工作领导小组，下设“翁牛特旗CDD项目管理办公室”，专门抽调了5名业务骨干人员负责项目的管理工作，4个项目镇均成立了乡级协调小组。多次召开了协调会议和旗长办公会，专题研究项目的总体安排、配套资金等事宜。自治区扶贫办及时拨付了650万元配套资金，旗财政在十分困难的情况下，拨付项目财政经费35万元，有力地支持了项目的顺利开展。旗项目领导小组各成员单位积极配合旗项目办开展项目活动，根据各自的业务实际，及时为社区提供技术服务，积极提出合理化意见、建议。为切实抓好CDD项目，翁旗及时向国务院扶贫办外资中心、自治区、市和旗委政府汇报工作开展情况、存在的问题及解决办法，各级领导也为我旗翁旗的项目实施提出了大量的可操作性强的指导性意见，有力地推动了项目的顺利开展。

（二）加强项目工作管理

一是加强了各项制度建设。在项目实施中，先后制定了阶段性工作方案2个、项目管理办法4个，项目实施细则3个，采购指导性意见1个。如《翁牛特旗CDD项目社区协助员招聘方案》、《社区准备阶段验收方案》、《CDD项目财务管理办法》、《CDD项目档案管理办法》、《社区协助员考核办法》、《社区协助员管理办法》及每个子项目各个阶段的操作流程等等，有效地保证了项目按操作手册要求，一个步骤、一个步骤扎扎实实地进行规范实施。二是加强对社区协助员的管理。在协助员进行业务培训的同时，运用参与式工作方法，经过与协助员充分讨论，制定了《翁牛特旗社区协助员管理办法和考核办法》，对协助员在社区开展工作情况、日常工作考核奖惩、协助员月例会以及信息沟通等方面提出了严格要求，使协助员的管理工作做到了有理有据、有章可循。如：在2006年末的协助员考核中，亿合公镇苏家营村、五分地镇井架子村的协助员由于完成工作任务较差，按照制度规定将其辞退，并从备聘人员中及时进行了补充。三是加强对项目档案的管理。为真实完整记录CDD项目实施的整个轨迹，切实加强了对项目各类文字、图表、账册、凭证、报表、技术资料、电脑盘片、声像等不同形式的原始记录档案资料的管理，按照项目《操作手册》的要求原则，结合工作实际，制订了《翁牛特旗CDD项目档案管理办法》，落实了具体的档案管理人员，明确了相关责任。目前，旗项目办和各社区的档案资料都有专人负责收集、整理和保管。四是严格执行项目财务管理和世行采购规定。资金拨付到自然村后，旗项目办派出财务人员，指导社区及时建立规范齐全的财务帐目。要求自然村项目实施小组在选择施工单位和采购物资过程中必须做到货比三家，工程招投标，真正做到公开、公正、透明，并认真填写询价采购表，及时向群众公布，接受群众监督。

（三）广泛进行宣传发动

为使各级组织和广大群众深刻理解CDD项目的理念和内涵，我们利用多种形式开展了广泛的宣传发动工作。一是到4个项目镇，与镇政府的领导和项目嘎查村的书记、主任及协助员座谈，发布信息，向他们讲解项目实施的目的和重要意义；二是到15个项目嘎查村，向村委会的所有成员和各自然村组的组长发布信息，向他们讲解操作手册的内容和要求以及项目具体的操作流程。三是到96个自然村，召开群众大会，向项目实施小组、监测小组和群众发布项目的基本信息。四是对项目区逐户进行回访调查，了解群众对信息的掌握程度，向群众发放项目宣传单，加强信息发布。共发放蒙、汉两种文字宣传单7000份。五是积极向赤峰日报、赤峰政务信息网、翁牛特旗信息等媒介撰写项目工作信息和自行编制项目信息。目前，赤峰日报登载1篇，赤峰政务信息网登载2篇，翁牛特旗信息登载3篇；旗项目办编制项目信息4期。六是为进一步强化社区信息发布，部分社区协助员自己主动采取多种形式开展项目宣传，起到了较好的宣传效果。到目前，社区自行印发宣传单500份，编写CDD项目歌曲（蒙、汉）1首，并专门录制了CDD项目宣传光碟在社区进行播放。

（四）扎实开展项目培训

充分利用宣明会丰富的人力资源和项目经验，在项目、财务、协助员管理等方面寻求有力支持，扎实、细致、全面地开展培训工作。共计组织开展各项专题培训27次37天，完成培训1204人次。根据项目工作的进展，分层次、按内容进行集中培训。一是对拟选协助员及旗项目办工作人员进行了6天的参与式工作方法和项目《操作手册》的学习培训。 二是在协助员驻村之前，对确定的15名社区协助员进行了3天岗前强化培训，进一步提高他们对项目理念、项目内容、角色定位、工作技巧、工作程序等内容的掌握能力。三是采取以会代训的形式，4次组织4个项目镇政府主要领导和行政村两委班子负责人，从项目理念、项目作用、镇和行政村职能职责、能力建设等方面进行了培训。四是今年1月24日—26日聘请宣明会云南区域办的苏先生、龙小姐对社区协助员、旗项目办的工作人员、四个项目镇的分管领导进行了为期3天的培训，主要内容是小额信贷的理念和规程等方面的知识。五是今年4月初邀请在翁旗调研的清华大学NGO研究所的韩老师讲解了社区发展基金管理办法、财务管理办法、各项指标的利弊分析、子项目二和子项目三的操作步骤及要求等方面的内容。六是在积极组织旗项目办、宣明会的相关工作人员参加外资中心和世行组织的各类培训的基础上，于今年3月9日—17日宣明会组织旗项目办和宣明会的相关工作人员就即将开展的社区发展基金子项目，到广西德堡县进行了考察学习，准确掌握了新一轮项目的操作规程，学习借鉴了外地的先进经验和做法。七是今年2月6日旗项目办、宣明会组织社区协助员、行政村、自然村项目财务管理人员进行了财务管理和世行采购规定知识培训。八是在9月11日—12日邀请内蒙古农业大学的贾玉山教授、张晓娜博士、王文娟硕士针对水资源、草地资源的管理，对项目办工作人员、水利部门的技术人员、4个项目镇分管领导和工作人员进行了培训。另外，每月5日均采取以会代训的形式组织协助员进行培训。

（五）合理制定项目计划

按照项目《操作手册》的要求，制定了CDD项目的年度工作计划，对项目实施的各个阶段做了全面部署和安排，并制定了详细的实施方案和工作标准。把具体的工作任务分解到月，每月又细化到每个星期，做到了每个星期有周计划，每月有月计划，每年均有年度计划。项目每个环节均做到了先培训后实施，先制定实施方案再执行，阶段结束都有工作效果评价结论，做到项目分阶段、分步骤、有计划的实施，并把项目监测贯穿于项目实施的全过程，及时根据监测出的问题，制定了具体的解决方案。同时，我们本着先试点，再全面实施的原则开展项目工作，也取得了较好的效果。

三、取得的效果

一年多来，通过认真细致地开展项目的各项工作，社区主导型发展试点项目在项目社区乃至全旗产生了广泛而深远的影响，不但改善了项目社区的生产生活条件，提高了贫困群众的收入水平，增强了社区群众的参与意识、民主意识和法律意识，而且极大地提升了社区各级组织的综合能力，有力推动了基层自治组织的民主化进程，为社会主义新农村新牧区建设打下了坚实的基础。主要表现有以下几点：

1、项目操作理念和精神深入人心。社区主导型发展试点项目无论是在社区准备阶段，还是在项目实施阶段，均由村民自己当家作主，自主决策项目的选择、施工及后期管理的每一个细节，项目的操作程序不但科学严谨，而且能够真正反映社情民意，社区主导型发展的理念得到了广泛认同，并已深深地扎根于广大贫困群众心中。如：乌丹镇的其甘嘎查牧民扎木苏自己作词、作曲，编写了一首社区项目歌曲，在社区内广为传唱。（歌词大意为：社区主导有意义，改善民生强民力，扶贫济困新创意，民主管理激内力；项目宗旨有新意，以人为本增活力，CDD项目合民意，和谐社会添动力。）旗、乡两级政府也充分认识到这种新型扶贫模式在社会主义新农村新牧区建设中的巨大潜力和作用，计划在农业综合开发、以工代赈等项目中运用社区主导的模式管理和实施项目，旗、乡两级已从项目初期的不认识发展到高度认识，并上升到了在实际工作中积极地进行运用，在思想上和行动上都有了质的飞跃。

2、社区组织和群众的能力得到了有效提升。在项目实施中，将决策权全部交给社区，使社区充分拥有项目的管理权，社区组织的职能作用得以充分发挥，完全获得了参与、竞争、决策、施工、管理等一系列的锻炼机会，从被动开展项目逐步转变为积极主动地参与项目、管理项目，社区组织的能力得到了有效提升，社区群众参与项目、建设项目、管理项目的积极性空前高涨，自我组织、自我管理、自我发展的能力从无到有，从弱到强。最明显的表现是：以前政府主导项目时，要想让社区群众参与项目，都需要下乡干部、村干部和村民组长挨家挨户找许多次，而如今，社区组织和群众通过项目实施，认识到自己现在是项目的主人，不但积极参与项目建设、管理，而且主动献计献策、解决遇到的困难和问题，并为做好项目，积极主动学习有关业务知识，参与意识、民主意识和法律意识明显增强，社区和群众的综合能力明显提高。

3、项目社区生产生活条件明显改善。由于每个社区的建设项目均由群众自己选择，采取货比三家的形式自主选择施工队，自己组织实施项目。成立社区独立监测小组，负责监督项目实施和工程质量，所以，项目社区选择、实施的打井、修渠、修路等工程项目均是贫困群众多年来迫切需要解决的、制约地区经济社会发展和关系民生的主要问题。通过项目建设，切实增强了这些地区农牧业基础设施抵御自然灾害的能力，改善了贫困群众的生产生活条件。如：呼勒他拉嘎查农业队社区以前由于没有泄水渠道，近1100亩的稻田浇不上水，加之连年干旱，群众生活十分困难，在第一轮小型基础设施子项目中实施了修渠项目后，人均增加稻田面积近3亩，人均增加收入1200元，当年就实现了脱贫；五分地镇井架子村于大川社区建国以来一直到4公里以外的村庄买水吃，通过小型基础设施子项目实施人畜饮水工程安装上了自来水，彻底解决了265口人、3000头只牲畜的吃水难问题。

4、项目实施密切了党群干群关系。CDD项目实施以来，各级政府的职能转变为农牧民提供技术支持和服务，有效地缓解了过去干群关系的紧张局面，群众从项目实施中认识到，政府的工作人员到村入户是为了服务农牧民，帮助解决困难的。项目资金直接拨付到社区，主导权全部在群众自己手中，不但增强农牧民的主人翁责任感，消除了“等、靠、要”的消极思想，积极主动配合社区协助员和下乡工作人员开展工作，而且消除了政府与社区之间的误解，缩短了党群之间、干群之间的距离，密切了党群干群关系。群众高兴地说：“政府现在真正是老百姓自己的政府，是为老百姓办实事的政府”。

5、项目实施加快了基层民主化进程。在项目实施中，以项目建设为载体，自然村项目实施小组、独立监测小组、行政村项目管理委员会等社区组织均由全体村民大会民主选举产生，并通过民主讨论明确各自的职责任务，制定相应的管理办法。而且无论是项目评选、项目决策，还是项目财务、采购及后续管理均由群众大会讨论决定，确保了整个项目实施过程的公开、公正、透明，真正做到了民主管理、民主决策、民主监督。通过广泛参与项目建设，农牧民的民主意识得到了增强，有力地推动了基层自治组织的民主化进程。

四、几点体会

社区主导型发展项目作为新型扶贫开发模式探索的前瞻性试点项目，在国内尚属首例，实施过程中没有任何现成的经验可以借鉴，为此，我们始终坚持“干中学、学中干”的原则，扎实稳妥地组织开展项目的各项工作。通过一年多来的实践和探索，主要体会有以下几点：

一要充分认识项目的重要意义。社区主导型发展试点项目的主要目标是为了探索新型的扶贫开发模式。通过赋权给群众，使群众对资源和项目拥有决策权，提升村民自我组织、自我管理、自我发展的能力，最终在项目社区建立可持续发展的机制。项目的操作手册是国务院扶贫办外资项目管理中心和世界银行借鉴了大量的国内、国外经验，经过两年多的修订，才最终形成的。这个手册的观念是站在扶贫开发和社会主义新农村建设的前沿，为政府如何转变工作职能，村民如何自治，扶贫如何适应新形势的要求提供了平台和好的抓手。虽然项目资金投放力度不大，这种前瞻性的理念是为2010年以后的扶贫开发探索新的模式。这种扶贫模式探索分三个步骤，首先是进行试点，其次是在试点成功的基础上进行推广，最后是推广成功后，有可能上升为国家扶贫开发的一个政策。所以，必须认真研究操作手册的内容，深刻了解领会操作手册的深层意义。同时，也必须充分认识到这个项目实施的好坏，不是一个村、一个镇或一个旗县的任务，而是涉及到市、自治区甚至是国务院扶贫办。因此，我旗始终将项目实施作为当前各项工作的重中之重，纳入重要议事日程，从讲政治、讲大局的角度，认真加以落实。自治区、赤峰市扶贫办和旗委、政府主要领导多次听取了项目进展情况汇报，积极协调解决项目实施中遇到的困难和问题，保证了项目各项工作的规范、有序运行。

二要认真领会项目的精神理念。在项目实施中，旗项目办积极参加了世界宣明会进行的各项培训活动，领会CDD项目理念，学习实施项目的方法和知识，深刻领会社区主导的精神实质，较快地实现了角色换位。旗项目办的员工和一些原来在政府机构工作的协助员很快从原来的工作思路中走出来，在自觉地贯彻项目理念、原则及程序要求的基础上，深入项目社区宣传和讲解项目的操作理念，使项目社区群众普遍认识到：自己是项目的主人，并以主人的身份全程参与项目的决策、执行、监督等一系列过程。通过验收的项目村， 80％以上的群众都能理解项目的基本内容，尤其是妇女和弱势群体对项目的认识有了相当的了解，其主动性和自觉性前所未有，参与项目的积极性空前高涨。我旗海拉苏镇呼勒塔拉嘎查敖包诺尔社区修路项目一实施，社区里不论男女老幼，全民参与项目建设，群众都说，这种场面从包产到户以来已经近30年没出现了。

三要正确履行项目赋予的工作职责。CDD项目手册中详细规定了旗、乡、村、组各级组织的工作职责，为真正实现社区的主导地位制定了一系列的制度性约束措施。作为政府部门要切实转变职能，本着指导不主导，协调不决策，服务不包办的原则，将以往由政府主导的工作内容交付给社区。旗项目办、乡镇政府要统筹安排好项目的协调、指导、监测和评估工作。通过实践，我们认为在此基础上，还要把握好政府指导与社区主导的关系。项目实施之初，由于对社区指导的过多，导致在小型基础设施子项目第一轮项目出现了偏差，然而，在工程物资采购环节，完全由社区自主采购物资，由于缺少监督，出现了亿合公镇的个别项目社区弄虚作假，群众进行投诉的问题。虽然，这些问题均采取有效措施进行了纠正，但我们认识到，社区主导必须在政府的指导下进行，充分发挥项目赋予的指导、监督职能，既要保证社区的主导地位，又要保证各项目社区在《操作手册》的轨道内规范实施。

四要建立健全宣传教育的长效机制。由于翁旗经济发展相对落后，特别是实施项目的重点贫困嘎查村群众文化素质都相对较低，其能力和素质的提高必须有一个循序渐进的过程，不能一蹴而就。个别社区群众通过项目宣传发动一段时期的学习，很难完全理解项目精神实质，甚至有的群众对项目信息已经遗忘。为此，我们把群众素质的提高作为一项重要工作内容，采取多种形式对社区群众进行培训教育。一是充分利用社区召开各类会议的有利时机，要求社区协助员在召开会议之前要重温项目信息、目的、意义及每个阶段工作流程。二是录制了项目信息广播宣传稿定期在社区进行播放，发放宣传单、张贴标语和口号，到田间地头进行广泛宣传。三是定期组织社区组织成员进行项目知识培训，逐步提高他们分析问题、解决问题的能力。目前，翁旗已基本实现项目宣传、培训的经常化、制度化，群众的理解能力、参与意识、民主意识和法律意识明显增强。

五要与社会主义新农村建设统筹兼顾。实施CDD项目具体目标是改善贫困社区的生产生活条件；为贫困农户提供小额贷款，增加农户的增收机会；激发社区潜在的社会资本和提高地方治理水平，在社区建立一个自我组织、自我管理、自我发展的可持续机制。这些与建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会新农村目标基本一致。而且CDD项目实施结束后，每个行政村投入的资金将达到100万元（包括群众自筹资金），也与我们新农村建设的试点村投入的资金量相同。为此，旗委、政府高度重视，将CDD项目作为新农村建设的一项基础性工作纳入重要议事日程，与新农村建设放到同等位置统一安排部署，统筹兼顾，有力地推动了项目各项工作的顺利开展。

虽然翁旗在CDD项目实施中做了大量的工作，取得了一些成效，但仍存在社区之间项目进展不平衡、协助员队伍不稳定、个别社区项目资料不规范等问题。这些问题我们将在今后的工作中积极采取措施，认真加以解决。我们相信，通过项目实施的不断深入，在国务院扶贫办外资中心、世界银行正确指导和各级政府、组织的大力支持下，翁旗的CDD项目一定会实现项目建设的预期目标，取得令人满意的效果，为国家新阶段制订更加有效的扶贫开发措施提供真实可靠、有价值的经验和做法。