湖北社科院农村经济研究所所长   邹进泰 

一、社区主导发展中服务型政府建设的必要性

1.1  建设服务型政府推动社区发展是世界趋势

在1955年联合国出版的题为《通过社区发展促进社会进步》的报告中，提出了社区发展的十条基本原则。其中第七条指出“对于社区所提出的自助计划，政府应当给予重点或全面的积极协助”；第八条指出“全国性社

区发展计划的建立，应有完整的政策和完善的行政组织，并应同时注重工作者的挑选、培训，地方与国家资源的利用，及研究、实验、考核等工作”。由此可以看出，在世界范围内，早在50多年前就认识到，政府在社区发展中具有不可推卸的责任，充当着不可替代的角色。而且从原则表述的内容看，这种角色是服务者，而不是主导者，更不是命令者。

从国外社区发展的实践看，政府已成为社区建设的三大主体之一。从国际经验看，社区建设的主体有三类：政府、专业人员、社区居民。其中，政府在社区建设中具有宏观决策、指导、资源提供的职能；专业人员负有提高社区建设效率和科学性的使命；社区居民参与则是社区发展的本质所在。在不同的国体、政体下，在不同的经济社会发展阶段，三者在社区建设中的作用发挥不同。在素有社区自治传统、市场经济发达的资本主义国家，社区制度相对完善，社会组织发育，在日常的社区生活中活跃着大量的民间组织，社区服务的市场化运作机制完善，各种社区活动均在法律的保护和监督制约之下进行，政府主要在在社区发展中的重大项目协调、资助、社区发展总体规划控制等方面发挥作用。

1.2 中国各级政府是参与社区建设的重要力量

相对国外社区发展主体“三足鼎立”的格局而言，在中国，由于相关法律法规尚不健全，社区中的社团组织尚不发育，民间资金注入有限，政府是社区建设中最有能力和实力的组织。因此，当前我国社区发展更离不开政府的参与，政府推动是当前中国社区建设顺利发展的根本保障。

其一，各级政府是中国宪法明确赋予管理社会职能、最具权威的政权组织，拥有制定区域各种建设规划、决策和法规的职能，具有管辖辖区内政治、经济和文化等各种事物的权力。从中国目前的行政管理体制看，各级政府是本社区中最具权威性的组织，它拥有属于自己控制范围的经济组织、政府组织和文化组织，在社区建设中具有形成决策和执行决策的能力。因而在社区建设中，实行政府指导，有利于在按照社区建设的要求，根据当地实际，制定社会经济发展规划，使社区建设有计划地、协调地纳入城市建设进程。

　　其二，各级政府是中国社会生活中最具协调能力的政权组织，具有发动和宏观调节社会各种资源的权力，在社区建设中最能组织和协调社区的各行各业、方方面面，形成社区化的内在联系和社区内各种组织间跨行业、跨地区的联系，整合力量，进行立体延伸服务，使各部门各司其职。

其三，各级政府是中国社会管理中最具控制能力的政权组织，具有运用行政、法律的手段管理、规范社区建设和运用国家财政资金，投入社区建设的权力，掌握着决定社区生存与发展的主要政治力量和经济力量，能有效地运用行政、经济和法律手段，准确而有效地引导社区建设的方向，合理运用场地、设备和资源，限制任何偏离社区建设总目标的组织行为和个人行为，保障社区建设的健康发展。

中国各级政府被赋予的参与社区发展的职责以及具备的基础条件，决定了她是社区建设的重要力量。

1.3  建设服务型政府符合社区主导发展的基本规律

首先，这是由社区主导发展的内涵所决定的。所谓社区主导，就是通过赋权，将资源的决策权、使用权和控制权完全缴交给农民，农民有权决定实施什么项目，由谁来实施，并由农民掌握、控制项目资金的使用。在实践中表现为，农民独立自主地处理社区事务，在参与中实现自我管理、自我教育、自我服务、推动社区的可持续发展。从其内涵可以看出，社区主导发展需要具备内部和外部两个层次的条件。其中，外部条件包括社会和政府两个方面。就政府方面而言，有效的政策、公正的社会制度以及政府的诚信和透明程度是基本要素。这是对过去政府主导下的农村基层自上而下的管理体制提出的新的要求，即需要有政府的协调、支持与服务。

其次，建设服务型政府是社区主导型发展终极目标的要求。从形式上看，社区主导型发展项目内容涉及改善农村生活和生产条件，提高农民素质，增加农民收入，改善社区环境，提高农村基层民主水平和文明风气等方面，与建设社会主义新农村的要求和目标是高度一致的。从这个层面上讲，在社区主导发展中建设服务型政府是中央提出建设服务型政府在农村工作中的一个具体体现。

另外，建设服务型政府是社区主导型发展组织创新的必然要求。从四个试点县（市）社区主导型发展项目的实施过程看，社区主导型发展有赖于组织创新：一是建立与之相适应的政府服务系统；二是建立相应的项目办和NGO支持系统；三是建立社区自我组织、自我管理、自我建设的组织实施系统；四是建立社会评价机构的独立评估监测系统。其中，政府服务系统摆在四个系统之首。由此可见，社区主导发展离不开服务型政府的建设。

二、试点县市社区主导型发展中政府作用评析

从四个试点县(区)看，从省到乡镇的各级政府都高度重视社区主导发展中政府职能的发挥，为社区主导型发展中服务型政府的建设积累了经验。

2.1  政府在社区主导型发展中的作用体现

一是发挥正确的导向作用。试点县乡两级政府没有把社区主导型发展项目当作单纯的发展项目来对待，而是把它与县乡两级经济社会发展重点，即与当前建设社会主义新农村的目标和任务有机结合起来，从而在思想上提高了对社区主导型发展项目重要性的认识，在全社会形成了重视和支持社区主导型发展项目的良好氛围。试点县市在依托项目以人本搞好扶贫开发的同时，也依托项目凝心聚力地推动新农村建设。最大程度地发挥和放大了社区主导型发展项目的对农村社会经济发展的推动作用。

二是为社区主导型发展项目的实施创造良好的条件。试点县（区）从项目的争取到具体实施，始终给予高度重视和全力支持。为保证项目的实施，县委县政府设立了县外资项目管理中心、成立了项目实施领导小组、项目办，对应还成立了项目实施机构，县政府还落实了办公场所和经费，配备了工作人员。乡镇一级成立了项目协调小组，从政策和项目资金上给予配合，并积极参与社区的项目活动，出现问题及时协调解决。这些，为项目的顺利实施提供了良好的组织保障。存支两委对行政村管委会和社区实施项目不但给予物资上的支持，并从村级整体规划上给予引导，特别是在项目整合方面发挥了主要作用。

三是积极探索政府与NGO 的合作模式实现优势互补。在扶贫办外资项目管理中心的协调下，世界宣明会、国际行动援助、国际计划等多家NGO都参与到了试点项目的实施中。试点县乡两级政府在实践中和这些NGO积极合作。既发挥了政府在资源动员方面的优势，又创造性地引入并发挥了NGO在能力建设方面的长处。可以说，政府与非政府组织的密切合作为社区主导型发展中服务型政府的建设提供了一种“退出机制”，为政府在社区主导发展中“有所为有所不为”创造了良好的社会条件。

四是协助或参与项目的实施过程。参与项目前期准备工作，包括项目争取、项目村选择、前期培训、签订协议、成立组织；参与项目村协助员招聘与培训，包括起草方案、发布公告、面试、复试、确定名单、培训等；参与社区准备与社区动员，包括项目信息扩散、成立社区组织、社区准备验收等；参与项目规划与准备阶段工作检查、项目工作档案检查等。此外，日常工作中，各级政府还发挥综合协调的优势，及时督办处理了项目投诉事项，及时审核上报了项目资金申请等。

五是协调整合部门资源。包括站在搞好全县三农工作的高度，统一各部门思想，共同支持或参与社区主导型发展项目。如白水县县委史书记多次在有关会议上强调做好CDD项目的重要意义，并召集14 个工作部门专题研究CDD项目和县上其他项目整合的办法，以县两办文件下达各部门执行；叶县长在县财政十分困难的情况下，及时安排拨付项目配套资金和管理费，保证了项目顺利实施。两位主要领导及分管领导多次深入项目区检查指导工作。此外，以社区主导型发展项目为龙头，吸引整合其他项目资金。例如，陕西省白水县在在一号子项目第一轮实施中，县级各有关行业部门共配套实施涉及水、电、路等项目28个，整合资金317万元。由于县委、县政府的高度重视，相关部门的大力支持和配合。

六是总结宣传，扩大试点项目的社会影响。如白水县县项目办在《白水扶贫》简报上开辟了CDD项目专刊，及时搜集项目工作动态信息，适时总结工作经验，予以登载，向相关领导、政府部门、项目社区和协助员、项目管理单位、国际计划等发送，加强了与上下左右的纵横交流，使更多的人认识了解了社区主导型发展，并支持社区主导型发展。这些措施使全县上下取得共识，形成了合力。

七是探索中不断完善项目实施制度。CDD项目管理过程中要力戒缺位或越位，需要的是到位，但项目的创新性和试点性又决定了管理到位的标准在《项目操作手册》上没有细节性规定，上级部门也没有现成的规范进行文件指导，只能在项目管理实践中探索和创造。为此，各地项目办作为项目管理的核心机构，超前思考、统筹安排项目工作，制订相关工作制度和程序、标准，掌握工作的主动性并把每一步工作纳入规范化轨道。总体上要求把项目管理工作落实到工作计划上，要把工作计划分解落实到阶段性工作方案上，要把阶段性工作方案落实到工作措施、程序、标准和制度上，要把具体的工作任务落实到人和时间（月、周、天）上等。具体督促指导县办制订了《社区协助员招聘工作方案》及聘用合同、《社区协助员管理制度》、《年度项目工作计划》、《县项目办项目资金与财务管理制度》、《项目档案管理制度》、《社区动员与准备阶段工作方案及验收程序和标准》、《项目建议书审核程序与标准》、《项目竣工验收工作方案及程序与标准》以及最近出台的《社区发展基金分项目实施工作方案》等规范性文件。这些文件尽管可能不够十分严密和完善，有待于在实际工作中修正提高，但对增强县项目办规范管理的意识，规范并指导项目办的工作还是发挥了积极的作用。

2.2 试点县对社区主导发展中服务型政府建设的探索

在一年多的实践中，四个试点县对社区主导型发展中服务型政府的建设进行了有益的探索。

认识和领会社区主导型发展理念是搞好服务型政府建设的基本前提。只有正确认识社区主导型发展的理念，才能准确把握服务型政府建设的方向、目标、任务。为此，试点县把认识和领会社区主导型发展的理念作为搞好服务型政府建设的基本前提来抓紧抓实。他们对其理念的认识包括如下几个层次：一是对项目目标的认识。CDD项目的总体目标是提高贫困社区和农户的自我发展、自我管理的能力，建立贫困社区可持续发展机制。这样的目标定位是建立在从发展的角度审视贫困问题，从发展的角度着手解决贫困问题的基础之上，而实施好具体项目不是项目目的，只是实现项目目标的手段，这与我们常规理解的扶贫工作就是解决贫困群众生产生活困难、增加经济收入以及往往把实施好项目工程做为工作目标的做法不同；二是对项目基本原则的认识。围绕实现项目目标，CDD项目确定的最基本的原则是“项目资源的决策权交由社区和农户”，通过赋于社区和农户项目资源的决策权和管理权，使社区和群众承担起解决自身贫困问题和谋求自身发展的主体角色。这与常规项目往往由上级或领导控制项目资源的决策权不同。三是对项目工作机制的认识。CDD项目的工作机制与常规项目主要不同点是，社区成立项目实施和监督组织，协助员协助开展项目工作，NGO组织提供必要的技术支持。四是对工作方法的认识。CDD项目对中国而言是扶贫模式的一种创新，因此需要探索与之相应的新的工作方法，既要避免常规管理中管理过度的越位现象，又要避免放任自流的缺位现象，要把项目管理工作做到位。只有这样，我们才能理解为什么要做大量科学的、规范的和细致的工作，而且才能做好这些工作。

高度的责任感是搞好社区主导型发展中服务型政府建设的重要保证。四个试点县都充分地认识到，项目的理念符合中央提出的树立“以人为本持续发展的科学发展观”的要求，符合建设社会主义新农村的管理民主方针，符合构建社会主义和谐社会的战略目标，符合转变政府职能的改革要求，可以说CDD项目的实施是对这些发展战略和改革要求的一种实践活动。因此，他们提出：项目预期只能成功不能失败，实施好项目是我们相关政府、部门及工作人员的政治责任。

建设学习创新型政府是搞好社区主导型发展中服务型政府建设的基本要求。我们感到，树立正确的项目理念并高度认识项目实施的重大意义，这是做好CDD项目工作的核心和前提。同时，CDD项目是一个试点项目，也是一个创新项目，只有通过学习，才能准确把握社区主导型项目理念与常规扶贫项目不同，从而在比较中正确认识CDD项目，把握住其核心和特殊性。学习掌握《项目操作手册》是必要的，但在贯彻时会遇到的许多问题，如果机械地生搬硬套、知其然不知其所以然地执行《手册》规定，甚至为履行程序而履行程序，那么我们工作可能会背离项目目标，因此，还要求在学习中不断创新。通过学习，使参与项目建设的各级政府工作人员达到了项目理念清楚，自觉严格执行项目程序，参与社区项目活动的各个环节；通过创新，使工作人员项目管理能力不断提高，个人素质在项目的实施过程中得到不断提升。

领导重视是关键。以山西省白水县为例，以白水县委里，白水县CDD试点项目工作得到了省、市、县各级领导的高度重视。特别是我省在项目村选择上走了弯路后，省扶贫办原任主任杨志刚、外资中心原任主任贺昌信专门召集白水县县长、主管副县长和扶贫办主任以及省项目办同志举行座谈会，听取项目工作汇报、研究整改措施、部署整改工作。杨主任在多种场合一再指出，白水的项目实施十分重要，千万不能再出问题，要下决心，精雕细刻地把项目做好，这个项目只能成功不能失败。杨主任先后在有关文件或工作汇报材料上，就项目工作了五次批示，对项目工作进行具体部署和要求，要求在项目建设中探索推动社会主义新农村建设的方式方法，要求探索与部门资金的捆绑问题等。省扶贫办郭汉文主任到任后不久，就听取项目工作汇报，了解项目工作情况，协调解决项目中的问题。省办张录德主任到任后，主动调阅项目相关资料并深入白水项目现场掌握项目情况，积极倡导世行五期项目工作人员学习CDD项目经验。白水县委县政府主要领导始终如一重视和支持项目工作，协调解决项目工作中的具体困难，为项目工作配备工作人员、解决县级配套资金和工作经费。渭南市扶贫办领导积极参加项目的重要活动并协调解决相关工作问题。各级领导的高度重视为项目的顺利实施提供了有力的保障。

2.3  影响社区主导发展中服务型政府建设的因素

缺乏退出机制。很长时期里，我国实行的是自上而下的单一行政治理体制，建立的是覆盖全国农村的基层政权组织体系。自上而下的单一行政治理对于将分散孤立的乡村迅速整合到国家体系中有其积极意义，但这种整合主要是依靠外部性的国家力量所进行的外部性整合，它在将乡村和农民带入国家体系的同时，却中止或者割断了乡村内部农民之间的联系，发轫于乡村内部和农民需求并联结农民的自组织基本不复存在。一旦外部性国家治理乡村的体制发生变化，而乡村内部没有相应的组织来承接和应对大量农村内部公共事务，原有的内生于乡村内部的组织及其整合机制趋于消失，就会陷于“治理真空”。这一状况使政府退出传统的一些治理领域缺乏一种退出机制，从而制约农村社区主导型发展中服务性政府的建设。

政府传统治理理念的影响。从我国社会经济发展水平看，在目前财政总量有限的情况下，政府投入能力十分有限，需求与投入之间的矛盾比较突出；一方面是土地、资金的缺乏；另一方面是资源分割、分散，多头管理，使用效率较低的情况仍然存在，无意间增加了政府行政的成本。这种政出多门、资源分割的边界壁垒和官本位思想，是农村社区主导型发展中的制约因素之一。

社会组织的缺失。从全国范围看，由于相关法律法规尚不健全，社区中的社团组织尚不发育，研究和推动社区发展的非政府组织十分缺乏，也鲜有专业人员去实质性地参与和推动社区发展，于是社区发展的主体事实上常常只有政府和居民，民间资金注入有限。在社区主导型发展中引入NGO有助于推动政府按照建设服务型政府的要求进行一些自我调整。从试点县市看，虽然，在国家扶贫外资项目管理中心的协调下，国际一些知名的NGO 参与了试点县的社区主导型发展，但是缺乏本土NGO参与。这是造成政府“越位”行为和退出较难的客观原因。

村民自治能力偏低。从家庭经营和村民自治角度看，实行自我管理、自我教育和自我服务的村民委员会本应该是社会生活共同体，是村民共同居住和生活的地域。但是，村民委员会制度是由公社制度延续而来的，虽然不再是生产共同体，但仍然具有很强的行政功能。村民委员会及其下属的村民小组大都由原生产大队和生产小队转变而来。这种村组体制仍然带有相当程度的国家建构的特性，并服从于国家行政统辖的需要。在相当长时间里，农村社会主要依靠的是国家的外部性整合，包括“政权下乡”、“政党下乡”、“政策下乡”“法律下乡”，“教育下乡”，等一系列国家渗透行为，这弱化了农村内部的横向联系和认同感。如果没有将较强能力的农村社区自我组织、服务能力，“无人理事，无钱办事，无章理事”成为仍是农村社区主导型发展的难题。

三、完善社区主导型发展中服务型政府建设的探索

3.1   现阶段县及县以下政府职能转变的基本趋势

党的十六届三中全会《决定》强调：增强政府服务职能，首要的是深化行政审批制度改革，政府职能从“全能型”转向“服务型”。

从转变政府职能，建设服务型政府的角度看，县级政府的职责范围包括三个层面。一是为本县域的建设提供基本的公共管理服务，包括为国家机器正常运转所提供的管理服务，以确保县域社会经济运行的协调有序。二是落实中央提出的扩大公共财政覆盖农村范围的目标，促进县域范围内的公共事业的发展。一方面，为辖区内农民提供教育、卫生、环保等公共产品和服务；另一方面，完善农村优抚、救济、救灾等社会保障体系，在有条件的地方建立农村最低生活保障和养老、失业保障制度，创建和谐有序的社会氛围。三是把握辖区的社会经济走向，特别是区域的比较优势及其变化，并通过制订相应的建设规划和提供政策指导，，政府决策建设突出规范化，增强透明度和公众参与度，为区域比较优势的发挥做出应有的贡献。

根据上述对县级政府职责分析，政府在政治思想上与中央保持高度一致，并使国家机器正常运行外，就是要优化资源整合，降低成本，追求对社会利益的最大化，在县域经济社会发展及乡镇政府机关的整合中，在经济领域实施的优化资源整合，采取集约化经营的思路，将逐步成为基层政府管理体制改革的方向。在资源有限，经济总量不足的县级政府，从资源整合和区块调整着手，推进政府机构改革和转变职能的措施和效能。

3.2  我国城市社区发展中政府职能定位及启示

从目前现状看，我国城市社区发展中政府的职能主要体现在以下几个方面：

其一，规划政策指导。政府通过制定长短结合的社区建设规划，明确社区建设的目标，指导社区制定实现目标的措施和方法，同时，政府通过制定政策法规，引导、扶持社区公益事业的发展，规范社区的行为，宏观指导社区建设按照既定的目标不断推进。

　　其二，管理服务指导。政府根据国家的相应法规，管理、指导社区依法建立社区自治组织，指导社区依法履行自治组织的职能，指导社会依法制定自治规章制度，指导社区管理步入法制化、规范化的轨道。同时，通过政府的积极倡导，建立起以政府财政为主导的多元化社区建设投入体系，为社区建设提供资金支持，改善社区环境，不断提高社区的硬件建设水平。

　　其三，组织协调服务。政府通过建立区域所有成员(包括自然人和单位法人，或称为居民和单位居民)参加的社区建设联席会议等组织形式，整合区域社会所有成员和资源的力量，协调区域各种群体的利益关系，并服务于各种群体，使辖区内社区建设的行为趋向和谐统一，促进社区建设目标的实现。

其四，动员社区参与。即社区建设中，政府不仅要实施规划管理指导、协财的职责，还要全方位鼓励和动员社区参与，尤其在中国自上而下社区管理观念根深蒂固，居民自觉参与的意识和能力都还有待培养提高的情况下，动员和扩大社区参与是政府责无旁贷的重要职能之一。这是因为：(1)社区发展(社区建设)的号召常常来自于政府，并非所有社区居民对它的意义都能准确地把握；(2)由于社区发展项目的复杂性，并非所有居民都能对其近期与长期效果有清楚的认识，而是需要政府去解释、说明和引导；(3)社区居民对社区发展项目态度不一致也要求进行沟通、磋商和动员；(4)社区建设和社区发展是群众性活动，需要统一意志和一致性行动。

与城市社区发展相比较，农村社区主导型发展相对滞后，因此，城市社区发展中政府角色定位和作用的发挥，对于社区主导型发展中服务型政府的建设具有借鉴意义：充分发挥政府在组织、协调、服务等方面所具有的行政资源优势，更好地服务农村社区主导型发展；要充分发动社会组织和社区居民广泛参与社区建设；要加大对社区建设的投入力度，建立健全社区建设的长效投入机制；要把农村社区建设与发展农村社会事业、捉进社会主义新农村建设紧密结合起来，积极发挥各级政府的主导作用，通过制订规划、政策引导、资金扶持等，推动农村社区建设工作有序开展。

     3.3  社区主导型发展中服务型政府建设的目标及实现途径

总体目标是：建立在各级党委、政府领导统一领导协调下，民政、扶贫等有关部门积极参与配合，社会力量普遍支持、农民广泛参与的农村社区主导发展的管理体制和运行机制。为此,要积极探索有效的实现途径:

一是各级政府要加强对农村社区主导型发展组织领导。农村社区主导型发展具有很强的综合性，各级政府要高度重视，推动建立党委政府领导、民政部门指导、有关部门协同、村级组织牵头、社会力量支持、群众广泛参与的农村社区建设运行机制。要调整和充实县级村务公开民主管理协调小组，建立农村社区建设联席会议制度，协调解决农村社区建设中的相关问题。各区县和乡镇政府要建立相应的组织协调机构。各村委会要在村党组织的领导下，积极参与农村社区建设的具体组织实施工作。各级社会主义新农村建设工作领导小组办公室，要把农村社区主导发展纳入社会主义新农村建设，一同部署、一体推进。有关单位要各司其职，相互配合。乡镇政府要指导村级组织制定好农村社区主导发展规划，解决办公活动场所等基础设施的建设问题。

二是政府要为农村社区主导型发展那提供动力支撑，主要体现在资金、人才、技术的支持上。各级政府要将推进农村社区建设列入本地区经济社会发展规划，省市县及乡镇财政部门要对农村的公共服务和公益事业设立专项经费并逐年加大投入。各村要安排一定比例的社区建设经费，培育发展农村社区志愿者组织、民间组织和兴办社区公益性事业。市小城镇建设、文明生态村工程、村级组织活动场所建设和其他支农经费要与农村社区建设对接，形成部门齐抓共建的合力。要整合社会资源，挖掘社区潜力，鼓励社会力量投资兴
      三是探索有效的农村社区组织管理体制。农村社区的基本组织是社区党组织和村委会。农村社区党组织设立要突破一村一党组织的观念，可以在一个村设立，也可以几个村联合设立，还要将党组织辐射到本区域内的企业、农村各种政治组织和经济组织中。农村社区党组织对社区内的各种组织的领导核心作用主要通过党员来发挥。村委会作为村落社区群众性自治组织，通过组织辖区内居民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现村务的自我管理、自我服务、自我教育。要加强村“两委”联席会议制度建设，健全社区党组织领导下的充满活力的村民自治机制。要积极探索建立农村居民对村集体经济民主管理新机制，逐步减弱村委会的土地经营和发展经济的功能，让原居民享有集体经济管理权和经营分红权。要探索建立新居民参与社区民主管理机制，保证他们的民主权利。

     四是理顺政府与社区组织管理体制。县政府部门和镇政府要转变职能，建设服务型、法制型政府。要按照有所为有所不为的原则，做好对农村居民和各类经济主体的示范引导、提供政策服务以及营造发展环境，努力提高社会管理和公共服务水平。要按照依法行政的原则,宣传、落实好党和国家的政策、法律。规范自身行为，保障农村居民的合法权益，维护农村稳定。要拓宽社区居民参与的渠道，凡是政府决策中涉及到农村居民切身利益的事务，必须通过听证会制度，广泛听取农村居民的意见；凡是政府开展的涉及农村居民切实利益的工作，要通过报纸、电视、电台、电话、网络等多种有效渠道全面公开，并及时反馈;探索建立农村居民民主参与政府决策、监督政府工作的新机制。

五是加强农村社区队伍建设。社区工作者是社区发展中各项工作开展的执行者，是社区工作的主体，因此是建设服务型政府的群众基础。随着农村社区主导发展的深入，要逐步发展壮大农村社区工作者队伍;要结合财政转移，建立健全农村杜区工作人员的任用、考核、监督、待遇、奖励机制，形成科学的管理体制;逐步将村党组织成员、村委会成员、村会计、计生工作人员等转化为农村社区工作者;要结合镇政府机构改革，吸收镇机关干部到农村社区担任社区工作者;要开辟农村社区工作者任用新渠道，积极鼓励社区志愿者、大中专毕业生到社区义务担任一定时期的社区工作者。

四、建设服务型政府推动社区主导型发展的政策建议

转变政府传统的公共管理理念。农村社区主导型发展的重要任务有三：一是推动农村小型基础设施与公共服务建设；二是建立社区发展基金；三是搞好农村社区自然资源管理与环境改善。其中第一个任务实质上是政府公共管理范围。在我国，尤其是在传统公共管理理念下，都是政府作主。在社区主导型发展模式下，显然政府要改变角色。（1）树立政府与非政府合作的理念。在传统的公共服务理念中，政府是公共服务的唯一提供者，而新的公共服务理念却认为，公共服务的主体是多元的，即非政府组织也可以提供一定数量的公共服务，政府与非政府组织要建立合作的伙伴关系。(2)市场导向理念。在公共服务中引进市场竞争机制，采用招标、承包、租赁等市场手段，运用全面质量管理、成本效益管理、人力资源管理等方法，并对公共服务的收费、数量和质量进行监管和规范，明显地降低了公共服务成本，提高了效率，社会更加稳定和谐。（3）要坚持“提供服务并非政府的义务，政府的义务是保证服务得以实现”，“政府的职责是掌舵而不是划桨，直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长划桨”这一理念，把公共服务的决策职能与执行职能适度分离，实现公共物品生产形式的多样化，公共服务主体的多样化。（4）顾客导向理念。自1990年以后，许多西方国家政府将顾客满意作为政府服务质量的核心，将顾客导向作为政府改革的一个重要措施，以此改变传统上政府的权威心态和政府为尊的状况。以顾客为导向，就是以公众利益为导向，实现“机构驱使的政府”向“受顾客驱使的政府”转变。

在正确原则指导下推动服务型政府建设。要真正建立起适应农村社区主导型发展需求的服务性政府，必须坚持如下原则：（1）以人为本、服务群众的原则。以农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力解决群众需要解决的问题，把群众满意作为衡量农村社区建设成果的标准；（2）扩大民主、村民自治的原则。切实尊重和保障农民群众参与管理基层公共事务和公益事业的权利，提升农村社区管理与服务功能，增强社区凝聚力，完善村党组织领导下充满活力的村民自治新机制。（3）依靠群众、广泛参与的原则。培育农村社区民间组织和专业经济合作组织，发展壮大志愿者队伍，开展群众性互助和自娱自乐活动，增强群众的文化认同感和家园归属感。（4）整合资源、共建共享的原则。调动社会各方面力量参与新农村建设的积极性，对各项惠农政策、措施和各方的物质帮助进行整合，使之达到社会效益最大化。

把社区主导型发展纳入当地经济社会发展中长期发展规划中，给与社区主导型发展给与法律地位。从试点县市开展农村社区主导型发展的实际成效以及社会反响看，社区主导型发展项目的目标与当前我国正在推动的社会主义新农村建设的根本要求完全一致，既有利于提高村民自治和民主决策能力，也有利于构建社会主义和谐社会以及实现可持续发展目标。因此，为了科学有序地推进农村社区主导型发展，从而为建设社会主义新农村做出更大的贡献，建设服务型政府就应该从规划制定的高度重视社区主导型发展，把其纳入当地社会经济发展规划体系，从而从地方社会经济发展层面上给与其相应法律地位。

建设服务型政府与建设责任性政府并举。什么是服务型政府？服务型政府相对管制型政府而言更加强调民主责任，要求政府在提供服务时必须对服务对象负责；更加强调法制秩序，要求政府既是秩序的建立者，又是秩序的遵守着；还是一个有限的政府，主要职能在于提供公共产品，弥补“市场缺陷”。从这一意义上说，对微观经济直接干预最少的政府就是最好的政府。服务型政府遵循的价值观念是公平正义，在这一价值取向下，政府最主要职责是保障公民的合法权利，保障公民的根本利益。建设服务型政府要求政府的定位必须紧扣“服务”二字。公共服务应该是公民需求的反映，而不是政府需求或有能力向政府施加压力的利益集团需求的反映。政府不是想服务就服务，不想服务就不服务。政府所提供的服务还必须是公民真正需要的服务，而不是政府想提供什么服务就提供什么服务。否则那就是一个没有尽到责任的政府。

大力培育和发展社会组织。以非政府组织为代表的社会组织，是建设服务型政府推动社区主导发展的有益补充。长期沿袭的自上而下单一行政治理体制的一个重要缺陷是，外部性的整合机制一旦发生变化，乡村没有相应的组织来承接和应对大量农村内部公共事务，进行自我整合，从而陷于“治理真空”。由此需要重新构造农村微观组织体系，大力推动乡村社区民间组织的发育，使之成为社区主导型发展的重要组织载体。但从试点县看，在社会主导型发展中发挥作用的社会组织均是国外非政府组织，很少有国内非政府组织参加，这是我国农村社区主导型发展的组织缺失。因此，建设服务型政府必须要高度重视社会组织的培育，尤其是在国家法律政策框架下引导国内非政府组织的发展纳。首先，这是服务型政府建设的基本任务之一。培育和发展社会组织，是为社区主导发展创造良好的社会环境，对此，政府有不可推卸的责任，因此，应该为各种合法的社会组织的农村地区的存在和发展创造宽松的体制、政策环境。其次，培育和发展社会组织，是为了充分发挥社会组织在社区主导型发展中的专长，弥补政府和社区居民所不及，从而形成政府和社区组织优势互补，推动农村社区主导型发展的格局。

建立和完善社区主导发展的有关法律法规。对中国来说，农村社区主导发展现在是处在试点探索阶段，相关法律法规的制定相对滞后，因此，应该在试点的基础上，借鉴国外成功经验，积极探索制定推动农村社区主导发展的法律法规，为试点的推广和普及提供法律保障。其中重点要把政府在农村社区主导型发展中的地位、作用等做出明确的规定，从而推动政府更加规范、更加有效地服务于社区主导型发展。