北京师范大学教授    韩俊魁 

一、农村基层组织研究回顾

本文所说的农村基层组织包括村党支部、村委会（以下简称“两委”）以及其他自治组织。在不同历史阶段，我国的农村基层组织有其不同的演变轨迹。

在历史的脉络中，士绅阶层或宗族等自治组织作为国家代理人，在农村基层社会治理中担当重要角色。从更深的文化脉络来看，数千年来的中国农村精英通过学而优则仕的科举制度实现了体制内吸纳，以土地为根本财富的观念以及衣锦还乡的理念直接导致文化和财富反哺农村，这种双向流动在一定程度上实现了城乡之间文化的循环与财富流转的流转。在统治的意义上来说，这种制度基本维持着中央皇权治理以及基层士绅、宗族治理的动态平衡。

清末，随着西方霸权的入侵和西方工业文明的进入，中国社会发生巨变。农村的精英和财富开始在城市大量聚集。随着国力衰颓、战乱频仍，中央政府和带有黑社会性质的基层组织成为盘剥农民的主体。这极大地动摇了政权的稳定，也削弱了政府从农村汲取财富的能力。

20世纪20至40年代，国民政府掀起了农村合作化运动[1]。这是一个使村民再组织化的努力过程，更是一个试图提升国家能力的建设过程。然而，当时颓弱的国家无力建立一个强大的基层社会并以此巩固国家政权。

1949年后，全社会力量被动员起来建设新国家。这种疾风暴雨、整齐划一的动员方式建立在单位制之上。其结果是体制外自治组织不复存在，农村基层组织成为国家政权组织的一部分。公社以及随后的三级所有、队为基础的行政改革都是国家力量不同程度塑造的结果。改革开放以后，随着农村公共空间的拓展，两委以及妇女组织之外的自治组织得以涌现。

中国的社区可以划分为城市社区和农村社区两大类型。二者相比，后者具有与前者所不同的两大特征：一是农村社区是熟人社会，二农村社区具备经济生产功能和社会保障功能。这两大特征可以分别与社会资本[2]和经济资本相对应。1978年以来，两次大规模的农村改革对农村社区的两大资本产生重大影响。

第一次是家庭联产承办责任制的实行。改革之初，农民得利，社会资源增加，公共空间不断得以拓展。同时，分田单干让村民认识到自己几乎是完全自由的，不关心公共利益不仅对自己毫发无损，而且别人也无权指责。他们认为个人获利是得到社会褒奖的首要标尺。逐渐地，农村社区的主体利益不断分化，一些部门和个人越来越为私人产品而放弃公共物品的追求[3]。尽管农村属于熟人社会，但这种制度安排在很大程度上激发了农民“私”的一面，农村社区的社会资本日益减少。此外，分税制改革后，财权上移、事权下移，进一步激化了乡村治理中的诸多矛盾。而高校扩招、医疗、农村金融机构逐利等事由使得许多贫困农村社区的资金大量单向流向城市。农村社区的经济资本不断减少。两种资本的减少导致农村基层政权组织化解社会矛盾的功能大打折扣。

1998年颁布的《村民委员会组织法》是解决这一问题的战略调整。这部法明确了村委会作为基层组织的地位、职能等作了制度安排。农村基层组织的相关研究可以归纳为国家-社会、中层县域、乡村格局、村庄内部的权力格局等四种视角。不管何种路径，对农村基层组织的研究主要集中在村委、党委、非正式精英组织[4]以及传统宗族组织等。在对村民选举的研究热潮之后，很多人开始关注后选举时代的村庄治理问题[5]。

第二次大规模农村改革是新农村建设。农民的再组织化[6]成为这次改革讨论的焦点之一。这一阶段对农村基层组织的探讨除了围绕两委，还围绕着一些新型自治组织——农村经济技术协会、合作社、外来非营利组织、社区发展基金、用水协会以及一些社区文化组织（也包含传统庙会和具有现代色彩的秧歌队）等等。无疑，这些组织都是在农村社区重塑社会资本和经济资本的努力。

就两个阶段学界研究的农村基层组织来说，既有危害农村社区和谐的政治利益基层组织，也有纯粹以经济发展为主旨的组织；既有对两委的研究，也有对农村其他基层自治组织的关注。在路径依赖的作用下，对农村社区自治中的组织建设问题，学界关注重点似乎仍围绕着选举。有两个基本问题需要提出：第一、农村社区自治意味着什么？它究竟是村民内在的需求还是外在推动的利益需要？第二、如何在发展中解决农村社区两委化解社会矛盾的问题？国家以何种形式增加经济资本以推动其他农村自治组织的建设？

二、社区主导型发展项目的组织及其运作

上世纪80年代，全国农村绝对贫困人口平均每年减少1350万，90年代平均每年减少530万，2001年至2005年期间贫困人口年均减少112万。目前，仍有2300多万绝对贫困人口，分布呈现点(14.8万个贫困村)、片(特殊贫困片区)、线(沿边境贫困带)并存的特征，扶贫的难度加大。我国政府的扶贫成就举世瞩目，但面临战略调整。社区主导型发展扶贫方式是最近的一种探索。

1. 社区主导型发展项目简介

与传统的扶贫方式相比，社区主导型方式有以下特点：（1）针对扶贫中瞄准问题的解决，实现政府扶贫目标。（2）完善社区组织建设，积累社会资本，加强社区自我发展能力。（3）有利于实现扶贫项目在社区的可持续性。

国务院扶贫办外资项目管理中心同世界银行合作，将国际上成功的社区主导型方式引入中国扶贫实践，开展试点项目。依据一定的筛选机制，广西靖西县、四川嘉陵区、陕西白水县和内蒙古翁牛特旗被选为项目试点县。然后，再依据一定的标准，在每个试点县各选择十五个行政村作为项目村。

整个项目由三部分组成，包括：社区小型基础设施和公共服务子项目；社区发展基金子项目；社区自然资源管理和环境改善子项目。项目总投资4631.04万元人民币。

2. 项目组织的架构与运作

动员、选举与项目组织的成立

被选定的县在扶贫办成立县项目办公室，选出试点村。国务院扶贫办外资项目管理中心选定的非政府组织（NGO）进驻试点县开始项目的社区准备工作。县项目办通过公开招聘，自愿报名的办法从本县招募社区协助员。由县项目办和NGO按照一定标准提出30人的备选名单，经NGO培训后，根据培训情况，最终确定15名社区协助员人选，余者作为候选备用。[7]被选定的每个项目行政村配备一名社区协助员。随后社区协助员协同县项目办、NGO一起开展宣传动员并帮助项目点群众在两委以外成立基层项目管理组织。

图1  图中实线为直接领导或管理关系；虚线为支持或协助关系

社区协助员

国务院扶贫办 外资项目管理中心

试点省项目办

县项目领导小组

试点县项目办

项目管理 委员会（行政村）

项目实施组（自然村）

乡镇协调小组

NGO组织

通过宣传动员，让项目村中的农户逐渐了解项目的背景、内容。之后，各项目村通过一户一票简单多数的选举办法，建立自然村项目实施小组[8]。扶贫项目款项由县项目办直接拨付到自然村项目实施小组手中[9]。实施小组成员由村民推出人选、举手通过产生。通过访谈了解到，村民可以选出能办事、公正，有一定文化基础和表达能力，让群众相信、放心等符合大家意愿的人来。因此，村民参加选举的积极性很高。

项目实施小组建立之后，其成员在NGO工作人员以及协助员的帮助下制定工作程序、项目管理办法以及财务管理办法。同时，每个项目实施小组选出两名代表，加上行政村村民委员会成员2人（其中村主任或村支书1人、妇女主任1人），再选举产生项目管理委员会主任1人，副主任2人，其余均为委员。委员们集体制定工作程序、项目管理办法。管委会的职责是对三个子项目进行评选和决策工作[10]。

决策

这里所探讨的决策权是指对试点项目在基层操作过程中的决定权，它包括对资源使用、收益、处分的决定权。

在对资源的决策权方面，村民最大的感受是：“以前扶贫工作上面就做了，现在交给我们做”。从整个项目的资金划拨渠道也可以看出，资金直接下沉到社区项目实施小组的私人账户上，从客观上解决了扶贫资金的跑冒渗漏问题。

从决策程序上来看，首先要召开群众大会，由群众提出社区问题，然后在民主的基础上进一步集中，把问题按照轻重缓急排序，优先解决社区最迫切需要解决的问题。这些问题只有80%的农户同意才可以实施项目的申请。当所有自然村的申请项目集中到项目管理委员会手里时，每份申请书均由管委会成员及协助员打分评选[11]。

由此看出，一方面项目申请书是否被批准由项目管理委员会来决定，实现了代表性自治。而这个代表性自治机构不直接掌握资金。另一方面，还有协助员制约项目管理委员会的决策。这样，整个项目决策过程排除了乡镇干部第三方偏好的干扰。

管理与执行

在项目管理与执行程序上，村民先提出社区问题。经过排序后挑选其中两个——实施小组写项目建议书——交给行政村项目管理委员会打分——政府技术部门审核——重新反馈自然村实施小组修改——实施小组正式提交申请书——批准后县扶贫办以及非政府组织工作负责人、协调员签字——县扶贫办直接拨付给实施小组设立的私人账户等一系列流程，然后项目进入执行阶段。由上看出，每个环节均强调组织主体的作用。组织化运作模式是和以往扶贫方式的根本区别之一。

监督

整个试点项目的监测与评估体系分为监测系统、评估系统、申诉系统、审计体系等四个部分。这些系统涉及图1中的所有相关组织。四个系统对社区主导中的项目组织产生很大影响。例如，在在申诉机制的设计上，其最大特点是实行跨级别的投诉而非层层上诉。这种方式在实践中取得了很好的效果。

此外，项目组织内部也建立了相应的监督机制。

首先是对决策者——行政村项目管委会的监督。自然村监测小组的成员可以参加管委会和实施小组的一系列会议，监测他们的决策。除此之外，他们还可以对工程实施监测。在陕西白水某村，除了项目实施小组对项目实施单位的监督，监测小组的成员每天至少有两人在工地实施现场实施监督。监测小组的成员经常为了施工方偷工减料而发生“争吵”，督促施工方保质保量完成施工任务。如果在项目过程中出现问题，可以通过投诉机制借助于外部力量予以纠正。

3. 小结

通过前文叙述，可以看出村民在以下四个方面实现了民主化管理。

首先是自然村私人账户的管理。项目资金直接下沉到自然村层面，项目实施小组又没有集体账户，因此实施小组成员可以开设了私人账户。但管理上采取这样的办法：以一个人的名义开设账户，另外一个人管存折，还有一个人掌管密码，其中一人必须是妇女。只有三人同时在场才能取款，从而有效实行了对资金的监管。

其次是财务公开。由于项目款属于整个社区所有，具有很强的排他性，这调动了大家的拥有感。在熟人社区里，每笔钱的使用如果不及时向村民公开都会面临巨大的社会压力。

第三，一些地方的村民使用严格竞标程序。例如，某村实施修路项目，通过信息发布[12]，有5家施工队表示了投标意向。第一次召开施工议标会时，其中的3家到场参与竞标。实施小组和监测小组的成员把三家招标单位分开，实行背靠背价格问询。当三家分别报出他们认为的最低价格和实施方案后，实施小组和监测小组的成员从中遴选出最好的实施方案。考虑到工程质量问题，实施小组选择的这个方案价格并非最低报价。然后，再次对持有这个方案的施工单位进行询价。当价格压到不能再压时，实施小组就可以宣布该施工单位中标。这个颇似囚徒困境的博弈过程在最大程度上实现了对质优价廉方案的选择。

第四，制订了实施小组和管委会成员的罢免程序。

社区主导型发展项目很大的一个特点是组织化运作。在整个社区主导型发展项目中涉及诸多组织和部门，但最为关键的是项目管理委员会、实施小组和监测小组这三个组织。这三个组织属于本文开篇所说的基层两委之外的自治组织，它们构成社区主导的重要组织基础。这和以往扶贫方式中通过两委组织贯彻实施有着根本不同之处。

通过项目组织的成立及细致的运作过程，我们还看到，在制度设计者的确保村民参与、管理监督机制透明用意背后，旨在通过一系列可以分解的过程培育社区的社会资本。在具备一定的社会资本后，再将经济资本下沉到社区。社会资本保证了经济资本的增值，增值反过来强化了社会资本，从而形成良性互动。

三、项目组织与两委的关系

1.两委之外为何还需要项目管理委员会？

两委中，党支部代表着自上而下的权力来源，具有很高的政治合法性；而村委不仅要有政治合法性，还要有行政合法性、法律合法性以及社会合法性。事实上，在贫困农村社区，两委的社会基础并未夯实。这与基层组织中经济功能自治组织匮乏、两委引导或培育不力有关。赵树凯敏锐地发现：“中央政府对与自治组织的强调主要是近些年的事情，而对于经济组织作用的反复强调和经济组织建设的不断部署，则几乎贯穿了整个的改革推进过程”[13]。

有人认为，似乎对自治、选举的关注和实现就能自动带来村民自我管理以及社区经济的发展。但在实践中，无论是经济组织压过两委，还是两委控制经济组织甚至导致其萎靡，都反映了功能分化过程中的整合不畅。这种不畅与两委都想掌控经济话语主导权有关。在前一种情况，两委成为当地经济强者的工具，在后一种情况中，经济组织的发展空间无法充分拓展。更为重要的事，导致政社不分的公社化体制的出现甚至强化，从而影响到社区的协调发展。赵树凯认为：“从道理上讲，合作经济组织应当是经营者、生产者的组织，使生产经营者之间的合作，但是，它实际上是一个自然人的组织，村民一出生就成为这个合作社的成员，与自治组织的组成成分是重合的。村民委员会属于自治组织，它不应当也不可能与自愿参加的合作经济组织融为一体”[14]。

借助于相似性问题（similar problems）和共同性问题（common problems）这两个概念，我们也可以从另外一个角度解释在农村社区除了两委为何还需要项目管理委员会这样的经济组织。相似性问题是指有着相似的过程和影响的问题，而共同问题是指同时对一个社区的所有人都有影响的问题。相似问题的解决需要通过具体的、适合地区的、个案的方式加以处理，而共同问题的解决需要采用宏观的、统一的办法[15]。换言之，相似性问题解决的结社权和利益群体的问题，而共同问题解决的是排他性的纯公共物品供给。例如，1998年颁布的《村民委员会组织法》第三条规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，即着重解决党务问题。而村委会的只能在该法第二条规定为：“村民委员会办理本村的公共事业和公益事业”，即关注的焦点应该是社区内公共物品的供给，如治安、民间纠纷以及环境问题等。管委会的目标是增进社区的经济功能，它和一些用水协会、文化组织、老年人协会、秧歌队等组织一样解决的是相似性问题。这是管委会努力的方向。只有这样，才能实现它与两委的功能分化中的定位与整合。

2.项目对村委会组织法中四个“民主”的推进

1998年颁布实施的《村委会组织法》是重构农村基层社会管理体制的重要框架。“以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治，已经成为农村社会建设和管理的主要形式”[16]。然而，由于各方面的原因，在实践中实现这四个民主依然有不少困难。

对于项目组织成员的选举与村委会干部选举，村民比较到：“以前选村主任时，群众还不知道呢候选人就确定下来了”；“选举村干部是政府组织的、要登记、有程序，选村干部距离我们比较远。而这个项目是村民自发的，因为大家都能从这个项目中得到实惠”；“村委会选举并没有事先制订出候选人的道德标准，”。“和选村干部最大的不同是先定尺子，在去一个一个地去量”。质言之，项目组织成员的选举具有以下三个特点：

一、扶贫资源直接下沉社区增强了村民的拥有感，从而使村民参与选举甚至治理的积极性非常高。例如，村民认为，“以前开会叫不来，因为是摊派要钱。但该项目实施以后群众参与积极，因为是给他们钱和项目的，能给他们带来实惠”。

二、既然有很强的拥有感，所以村民选举格外认真，纷纷表示一定要选举出最放心的人来管理项目。如，选举实施组、管委会成员的时候事先确定候选人标准，项目管理程序严格、公开。该项目在群众中的威信自然很高。

三、强化了监督机制的建立。例如，村民在比较时说：“选举出来的村委会不像我们都有监测小组在监督”。

在村民确立他们认可的、公平的选举机制以后，接下来的决策、管理和监督的实施顺理成章，后选举时代的复杂变局变得易于操作了。例如，按照《村委会组织法》，很多地方的村民会议、村民代表大会和村务公开的事实都存在不同程度的障碍和困难，而在社区主导型发展项目试点区，由于资金直接下沉到社区，使得村民参与决策和监督的积极性空前提高。

针对以往公共行政学中行政实践只是一个技术问题的看法，决策理论创始人西蒙则认为政治（政策）与行政（执行）都包含事实和价值两个因素。前者中，政策制定者的主观价值占主要地位，而后者则根据决策执行结果来判断[17]。在试点项目中，一旦确立的正确的逻辑起点，事情就变得相对容易多了。而这个逻辑起点的确立，是有着政策设计者的主观价值在内的，即增进社区的社会资本和振兴社区的经济功能。此外，该项目并非简单地用结果衡量项目效果、成败，而是强调实施项目的过程。这一点也是以往村民治理中容易忽略的问题或者说是现实中很难解决的问题。

3.项目组织对基层社会矛盾的化解

在基层组织中，尽管村委会的权力来源越来越转向自下而上这一途径，但由于乡镇政府的第三方偏好，“不难看出这些所谓组织的权力其实是植根于上级部门，其基本行为逻辑是作为上级权力部门的代理出现”[18]。张静也指出：村民要求国家权力深入乡村，即我们定义上的“官治”，村民往往把国家和乡村分开，认为乡村干部经常阻止对农民有益的国家政策的实施。由此，村民所谓的自治并不是针对国家权威，而是把基层权威视为威胁村民自治的力量[19]。这就给扶贫资金的到位、扶贫政策的落实带来了很大的障碍。然而，在社区主导型发展项目中，最大限度地弱化了乡镇对农民的负面影响，从而在一定意义上保证了项目的顺利进展。例如，有村民说：“村委会是干部说了算，该项目是群众说了算。钱拨到村里，村干部也不告诉村民。政府层层剥皮，但这个项目一分不少”。

此外，在基层权威的作用下，许多体制外精英开始了继续被边缘化的抵抗。其直接针对的目标就是体制内精英。无论贿选还是土地纠纷都很容易成为这种抗争的导火索，也成为影响农村社区和谐的重要因素。这与村民虽然获得经济生产的自由经营但尚未建立相应的利益表达机制不无关系。

社区主导型发展以资源下沉为契机，以扶贫为目标，在有效实施项目的同时在客观上也起到了增加社区社会资本、锻造社区信任纽带的积极效果。围绕着项目，在行政村（决策机构）和自然村（村民自治）两个层面上实现了民主与集中，实现了财权和事权的结合，实现了责权利的有机结合。此外，还把体制内外的精英吸纳进以发展为主旨的管委会、实施小组和监测小组。这宛如统一战线，消弭了对抗、增强了合作、构建了和谐。

四、社区主导型发展项目与强国家、强社会

强、弱与国家、社会两组变量相互交叉，我们可以得出四个组合：强国家、弱社会；弱国家、弱社会、弱国家、强社会；强国家、强社会。

1. 社区主导型发展与强国家建构

毋庸置疑，我国扶贫事业的巨大成就和中央政府的主导密不可分。

最近，弗朗西斯·福山一反新公共管理的“小政府大社会”的理念，针对发展中国家出现的问题，他提出许多国家的社会动荡和贫困是与这些国家软弱无能密切相关[20]，因而需要积极进行国家政权建设以及重新审视国家的功能定位。

基于此，在目前贫困农村社区经济资本缺乏的情况下，中央政府应当发挥更为积极的作用。此外，在惠农支农的法律政策方面也应当由国家主导。具体到社区主导型发展项目，我们看到各级扶贫部门大力支持、积极服务。这对于项目的顺利实施起到了决定性作用。

有学者认为，与西方发达国家国家政权建设中通过建立强有力的统一规则约束地方权威相比，这一过程在中国还没有完成，国家尚未针对地方权威构建出强大的约束力。村民在很大程度上仍然停留在基层权威性自治的控制之下，而没有形成代表性自治[21]。因此，为了让国家的好政策在基层得到有效落实，我们也需要加强中央政府的国家能力[22]。

2. 社区主导型发展与强社会建构

强社会构建的基础其实就是所谓的中介组织、市民社会或者民间社会等社会组织的发育与成熟。社区组织是社会组织中极为重要的一种类型。1887年藤尼斯在《社区与社会》提出社区概念就是试图解决当时工业化带给人们精神疏离以及社会交往空间的丧失，即社会资本的问题。

新农村建设应该在整合村存量的基础上再整合国家投入的资源，在整合经济力量和社会资源的基础上增强政治资源的整合度。面对这本文开始提出的贫困农村发展困难的问题，社区主导型发展项目具有了经济资本和社会资本的同时加强之特点，在提高农民能力建设、解决村民参与不足、提高主人翁精神、解决瞄准问题、在社区解决贫困村民贷款难等问题方面迈出了坚实的一步。该项目极为重要的一个效果就是增强了民众对政府的信任，干群关系改善明显。有村民说：“真正的共产党又回来了”！也有村民认为：“分田单干以后，集体财产没有了，村里的公共事务没人管，想管的人没有钱，也没有人组织。现在党意识到这个问题的严重性了，于是实施这个项目。过去的集体化还是有一点好处的”。“摆脱了政府的干扰和限制，尤其是乡政府的干扰”。

以上表明，只有充分调动了村民的积极性，在农村社区达成新的发展共识，才能使国富民强，使国家的宏观调控和政策的实施不落空。在试点项目中，看似增强了自然村的决策和参与能力，其实从另外一个角度来看也增强了行政村以及的调控能力，这就是民主与集中结合的体现。

在转型的中国社会，社会分化速度迅速，但新的结构整合机制发展缓慢，应该由行政性整合转向契约性整合[23]。这就需要政府和民间需要在某种契约关系上维持自己的边界，强化自己的功能，即“有所为、有所不为”。在这个意义上，政府主导下的社区主导并不矛盾，遵循的是两种层面上的两种能力都加强的思路。

因此，国家政权建设与地方自治二者应该是平衡的，片面强调一端都是不妥的。正如埃里克·阿姆纳指出的那样：“事实上，地方分权政治与集权政治一样地富有攻击性和令人厌烦。分权并不是一种能够摆脱冲突的方式，而仅仅是采用了不同的方式来解决冲突而已。这在地方背景下是确凿无疑的”[24]。只有这样，我们才能逐步接近强国家、强社会优化模式。

五、建议

对目前的贫困农村来说，如何保障公共物品充分有效供给成为村庄自治急切需要解决的问题。在这种情况下，不能仅仅就民主谈民主，就自治谈自治。社区自治不仅仅是政治权力和法律赋予的自治，还涉及农村社区经济生活的自主性以及农民主体意识的觉醒。在此意义上说，自治是村民内在的需求。然而，村庄只有作为重要的经济生产单位焕发活力才能成为村庄治理的基础这条主线。

社区主导型发展项目可以理解为，是国家以扶贫的手段增加农村的经济资本推动社区组织建设，从而全面提升农村社区的自我发展能力，走可持续发展道路。这也是强国家与强社会建设并举的举措。解决农村社区两委化解社会矛盾的困难性，可以考虑的一个思路是，在农村社区培育其他类型的基层组织，社区主导型发展项目是一个很好的契机。通过村民自我组织建设培育发展理念，也是新农村建设的一个好途径。

社区主导型发展项目是落实经济功能与民主发展的战略，既解决当前农村社区经济资本和社会资本弱化问题的举措。项目管理委员会应当成为经济功能组织的孵化器，还应当成为合作社法以及专业经济合作组织的社区基础。围绕着资金在社区的沉淀，社区主导型项目在一定程度上夯实了村委会组织法四个民主的基础。项目组织不仅充实了两委，同时也推动着两委朝着更贴近民意的方向发展。这二者围绕着经济资本动员了起来，构成良性的互动和循环。从这个意义上来说，社区主导型发展项目将成为贫困农村重新振兴的又一理论和实践的探索良机。

基于上文的探讨，笔者建议如下：

一、政府官员需要从战略高度上支持项目组织的发展。项目组织的发展壮大不仅和农村经济发展密切相关，也和基层政府的职能转移密切相连。

二、重视项目内在逻辑关联和发展目标的衔接，争取向着农村社区经济组织发展基础上的两委建设、两委基础上的文化建设目标迈进。

三、从社区发展基金入手来解决项目组织的可持续性。项目试点中，实施小组等成员都没有工资补贴。但长此以往，项目实施纯粹靠自愿很难维系。为了解决这个问题，应当因势利导地把管委会等组织的发展目标引导到社区发展基金这个组织孵化器上来。通过社区发展基金的壮大，不仅可以解决自我发展和自我管理的管理成本问题，还可以使外出务工人员的收入沉淀在社区，进一步提升社区经济的自我发展能力。此外，今后在扶贫规划中可以由国家投入种子基金进行推广。

四、在两委成员参与项目组织管理的情况下，应当防止人员兼任所导致的组织目标混同。

五、需要牢固建立监督机制和村民表达机制，以防止管委会中精英主导甚至两委成员私自拍板决定。在目前的试点项目中，投诉机制起到了很大的作用，但是也有个别村民对县、村干部不敢投诉，因为他们担心，一旦这样做以后自然村就更拿不到项目了。因此，应该从完善两委以及项目组织内部监督机制入手解决这一问题。