陆汉文：社区主导型发展与新阶段农村扶贫开发|-国务院扶贫办

内容提要：社区主导型发展是一种新型反贫困治理结构。新阶段农村扶贫开发中推行社区主导型发展可以提高扶贫资源响应农民需求的效率，增强农民和基层社区的发展意识和反贫困能力，推动长效反贫困机制的形成。有必要采取措施，在贫困地区积极推行社区主导型发展。

改革开放以来，中国国内生产总值迅速增长，年平均增长率达9.7％。2006年，中国国内生产总值达到210871亿元，成为世界上第四大经济体，人均国民总收入达到2010美元，已经从低收入国家步入了中等收入国家的行列。同一时期，中国农村贫困人口不断减少，绝对贫困人口由1978年的2.5亿降至2006年的2148万人，贫困发生率相应地由30.7%降至2.3%（国家统计局，2007）。近30年来中国经济发展和反贫困所取得的伟大成就为实现全面建设小康社会的目标和中华民族的伟大复兴奠定了坚实的基础。

然而不容忽视的是，目前中国的经济发展很不平衡，收入差距巨大，绝对贫困问题依然存在，摆脱了绝对贫困的大量低收入人口的生计很不稳定，面临着重新陷入贫困的巨大风险。与此同时，政府扶贫工作遇到了边际成本增加、瞄准困难、传统扶贫措施失灵等新的挑战。如何适应建设社会主义新农村和和谐社会的需要，创新扶贫机制，成为扶贫实践中亟待解决的一项重要课题。

新世纪以来，中国政府及国内外各种社会力量为创新扶贫机制进行了大量探索。政府制定并颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》，针对当前贫困人口分散化的特点在全国范围内确定了14.8万个贫困村，将瞄准对象由贫困县下移到贫困村，确定了以贫困村为重点的“整村推进”专项扶贫工作重点，通过制定和实施参与式村级扶贫规划启动了大规模参与式社区综合发展与扶贫的实践。但是，从运行情况来看，“整村推进”的效果并不理想。至2005年，《农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》的实施时间已经过半，而在中西部21个省市的10.6万个贫困村中，启动“整村推进”的贫困村只占贫困村总数的32%。已实施“整村推进”的贫困村中，实际上推进的却主要是富裕户，其部分扶贫项目也缺乏可持续性（中国发展研究基金会，2007）。2005年以来，国务院扶贫办与有关政府机构、金融机构及NGO合作，在一些贫困地区进行了 “扶贫互助社”、“村级互助资金”、“社区主导型发展（CDD）”等扶贫模式试点，为扶贫机制创新做出了新的尝试。

2007年10月，中国共产党第十七次全国代表大会明确提出了“加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度”、“提高扶贫开发水平”、 “逐步提高扶贫标准”等战略方针，对扶贫开发工作提出了新的更高的要求。《农村扶贫开发纲要(2001～2010年)》将于2010年完成其使命，届时中央政府需出台新的指导农村扶贫开发工作的纲领性文件。因此，对扶贫工作取得的经验和教训进行深入总结，对今后扶贫工作的基本思路和政策框架进行细致探讨，已成为当务之急。本研究主要就社区主导型发展（CDD）及其对于新阶段农村扶贫开发的意义进行探讨。

就发展中国家的贫困问题与反贫困措施来说，缪尔达尔、阿马蒂亚·森等人从文化、制度、权利、能力等角度所做的跨学科研究开辟了非常广阔的思想空间（缪尔达尔，2001；森，2002；Brenos，2006）。关于中国农村反贫困问题的研究，自20世纪80年代以来受到中国政府和学术界的日益重视，财政支持、基础设施建设及项目开发、教育与人力资源开发、城乡关系重构、地区协作、民间组织发展、文化建设等多层次的扶贫措施均得到颇为详细的探讨，取得了很多非常有价值的研究成果（康晓光，2001；孙若梅等，2001；黄承伟，2004；杨秋宝，2005；万青，2005；林卡等，2006）。20世纪90年代以来，与制度、权利、能力等相关联的赋权式反贫困理念及其各种模式已受到理论界和实际工作部门越来越多的关注（李小云， 2001；张岩松，2004；底瑜，2004；赵曦，2006）。

赋权式发展的可取之处主要在于：一方面，它通过贫困人口的参与和意见表达，为政府和其他外部力量了解贫困人口的需求并提供有针对性的服务提供了有效机制；另一方面，它通过赋权予贫困人口，给了贫困人口“在干中学”的机会，因而有助于提升贫困人口的能力，增强贫困人口对扶贫过程和扶贫项目的拥有感，发挥贫困人口的主动性和创造性。值得注意的是，缪尔达尔、阿马蒂亚·森等人所开创的反贫困理论将权利实践与制度、社会关系、文化等之间的关系摆在重要位置，而中国在这些方面无疑都是极为独特的。因此，从中国社会的实际情况出发，探索具有中国特色的赋权式反贫困道路，既是丰富已有反贫困理论的要求，也是推动新阶段中国农村扶贫开发工作的需要。

社区主导型发展（CDD）是世界银行等国际机构自1990年代开始在发展中国家倡导的一种发展理念。它包含多种不同的实践方法，在不同的国家和地区表现出不同的形式。与以往的赋权式发展模式一样，CDD旨在拓宽当地居民参与发展活动的权利范围，其超越以往的参与式发展模式之处则在于赋予地方社区直接管理权。CDD有两个主要的特点：一是当地社区可集体决定需要采取哪些努力来改善当地的生活条件；二是当地社区自我管理项目发展基金和项目实施过程（刘胜安等，2006年）。为将这一理念引入中国，国务院扶贫办外资项目管理中心与世界银行合作，于2006年5月在广西靖西、四川嘉陵、陕西白水和内蒙古翁牛特四地启动了CDD项目试点。

图1是四地试点中《社区主导型发展试点项目操作手册》所描绘的CDD试点项目组织管理框架图。从中可以看出，中央与地方政府、NGO组织、基层社区是参与CDD试点项目运作的三种力量。由设在政府部门的各级项目管理与协调机构所代表的政府力量掌握着资金的投放权及基于投放权之上的对运行过程的监控权。NGO主要为项目运行提供专业服务，如能力培训、指导、监督、监测等。基层社区（行政村或村民小组层面的社区）在政府给定的大框架下整合社区力量以主动争取政府资金及其他资源支持，实现社区发展目标。

说明：图中实线为直接领导或管理关系，虚线为支持或协助关系。

国务院外资项目管理中心作为项目的执行机构，代理的是中央一级政府对项目的管理权，有权确定和取消试点资格，负责制定试点的一整套制度和规则。试点省(区)项目办为试点项目在各试点省（区）的执行机构，全程负责试点项目在本省（区）的实施。由于每省均只有一个县参与试点，因此在确定试点之后，省一级项目办的主要职能是项目执行过程中的沟通协调与保障。县项目办是试点项目在所在县设立的管理机构，在县项目领导小组的领导下工作，掌握着项目运行过程的直接管理权、监控权。乡协调小组在县项目办指导下发挥辅助指导作用。因此，在政府这条线中，中央和县两级在项目运行过程中占据着较重要的位置。

NGO是政府寻求的合作伙伴。《社区主导型发展试点项目操作手册》所列出的NGO的具体职责有：“（1）对县项目办管理人员和社区协助员进行培训；（2）协助、指导县项目办扩散项目信息到项目乡、行政村、自然村和农户；（3）指导县项目办和社区协助员协助社区成立村项目管理委员会和自然村项目实施小组和项目独立监测小组；（4）协助社区协助员指导村项目管理委员会和自然村项目实施小组按照项目规定开展各项项目活动并协助解决社区必要的活动费用；（5）协助县项目办对社区协助员的考核；（6）监督县项目办工作开展情况，特别是资金管理和支持服务的完成情况；（7）负责项目的独立监测工作”（刘胜安、Dan Gibson，2006）。可见，NGO的职责在于面向地方政府和社区为项目的运行提供技术性服务工作。一方面，NGO与中央一级项目管理机构签订有合同，在很大程度上贯彻的是政府的意图；另一方面，NGO又具有指导和监督县项目办的职责，是政府工作的约束力量。因此，NGO可以在政府和社区这两种力量之间发挥平衡和制约作用。

行政村项目管理委员会负责对本村小型基础设施和公共服务子项目、自然资源管理和环境保护子项目进行评选和决策工作，自然村项目实施小组代表全体村民管理项目资金和实施项目活动。行政村项目管理委员会和自然村项目实施小组是基层社区为了获取外部资金及其他资源投入而按照政府或其代理机构的规定成立起来并运行的，它们是在政府发动下基层社区自我动员和组织的一种机制。基层社区能否实现自身目标，在很大程度上取决于其自我组织和动员能力，以及通过这种组织和动员而使社区行动符合政府需要的能力。

除了这三种力量外，CDD试点中还有一个比较特殊角色，即社区协助员。社区协助员是县项目办为推进项目按操作手册规定所雇佣的临时性专门人员。在这个意义上，他/她是贯彻政府意图和代替政府提供公共服务的重要途径。社区协助员在开展工作时接受NGO的指导和协助，因而也是NGO发挥自身职能的重要途径。社区协助员还受基层社区的监督，可因基层社区的不满意而被县项目办解雇，因而在一定程度上也是基层社区的服务者。

从上面的分析可以看出，CDD试点项目中，政府具有强大的形塑社区行为的能力，这种能力主要建立在其所掌控的资源上。社区为了获取政府所掌控的经资源，须主动进行内部动员和组织，响应政府的要求，培育和提升其集体行动能力，并且把这种能力转化成推动社区发展和公共建设的力量，转化成社区按国家期待调整自身行为的力量。NGO则发挥了服务和平衡的作用。这种政府推动并引航、基层社区响应并驱动、NGO辅助的治理结构和运行逻辑实质上是国家与社会间关系的调整：从“强国家、弱社会”模式向“强国家、强社会”模式转变，并且两强之间是合作式关系。这种调整顺应了市场化、全球化有力冲击下公共管理变革和社会转型的需要，即只有国家、基层社区和NGO充分发挥各自的积极性和优势，协作互补，才能真正解决好农村贫困和发展问题。

1．可以高效识别贫困农民对公共产品与服务的需求。传统扶贫机制中，农民所需公共产品与服务的识别大多采取自上而下的方式进行，农民没有机会参与或只有有限的机会参与，常常出现错位的情形，即政府花很大力气提供的东西并非农民所喜欢的。社区主导型发展中，由自然村讨论制定社区发展优先项目清单并确定拟提交项目，由行政村项目管理委员会确定实施项目，政府只列出少量不予支持的项目（如重度污染的工业活动）。这样，农民积极承担起了识别社区核心需求的任务，基本不会出现错位的情形，提高了扶贫项目对贫困社区需求的瞄准效度。如项目陕西白水的CDD试点监测结果表明，100.0%农户认为自己参加了项目优先清单的讨论，并且100.0%农户认为讨论反映了自己的意愿；88.2%农户认为自己参加了修改项目建议书的讨论以及项目实施的具体事宜（国际计划白水CDD工作组，2007）。

2.为整合各类支农扶贫资源和降低公共产品供给成本搭建了平台。新世纪以来，政府各类支农资源和的数量不断增加，贫困地区尤其如此。这类资源按其属性列入中央政府不同部门（如交通、水利、农业等等）的管理范围，在这些部门中由上而下向农村传递。到达农村的时候，不同部门常常独立寻找或建构其支农资源的支农转化机制。在这种情况下，来自不同部门的资源不易产生协同效果，递送成本高，容易导致资源的浪费。社区主导型发展中，经由社区动员而形成的村组两级公共事业建设机制（由自然村村民大会、自然村项目实施小组、自然村项目监督小组、行政村项目管理委员会等组成），可成为各类支农资源在村一级加以整合并发挥协同作用的共有平台，有效降低支农公共产品的供给成本。

3.有助于解决扶贫资金难以入户和贫困农民缺乏资金的难题。缺乏生产与发展资金是贫困农民面临的一个普遍问题，也是制约贫困地区发展的关键因素。为此，中国政府确定了专项扶贫贴息贷款项目，向贫困地区投放了大量资金。然而，由于地方政府挪用、向企业贷款、金融机构小额贷款业务偏向富裕农户等原因，利用扶贫贴息贷款的贫困农户很少，瞄准偏离问题突出，扶贫贴息贷款没有达到预期的效果（张磊，2007）。社区主导型发展中的社区发展基金子项目由社区管理资金，在社区内按贷款形式滚动使用，使扶贫资金的瞄准对象从行政村进一步下移到户。同时，社区发展基金又通过设定贷款上限（最多贷3000元——因而对富裕家庭的吸引力降低）、“优先考虑贫困家庭和女户主家庭”等措施限制了富裕农户的贷款机会，解决了贫困农民因还款能力差而在银行贷不到款的问题，提高了扶贫入户资金对贫困人口的瞄准效度，找到了解决贫困农户资金缺乏问题的方向。

1.激发和增强了贫困农民的发展意识。社区主导型发展在正式确定投资项目前，要求社区有充分的准备，“在NGO的指导下，由县项目办和社区协助员在项目社区内以村民（代表）大会、广播、公告栏等不同的方式向村民介绍试点项目”，并有严格的社区准备工作验收程序。已有试点地区在这方面花了很大的功夫，取得了很大成绩，如项目执行较好的陕西白水的监测结果表明被调查农户对绝大多数问题的知晓率达到了100％(表1)。社区主导型发展对项目信息的有效传播及随后的相关活动可以培育农民的权利意识和发展意识，让他们为了争取项目和获取项目资源而行动起来。

农民的知晓率
问题	1	2	3	4	5	6
调查人数	560	560	560	560	560	560
正确知晓人数	560	560	560	540	560	560
知晓率（％）	100	100	100	98.20	100	100

说明：问题1、2、3、4、5、6分别为：项目的名称是什么？项目的资金来源及总

金额是多少？项目包括的子项目是怎样的？项目不支持的活动有哪些？自然村实施小

2.有助于锻炼贫困农民的民主管理能力和发展能力。社区主导型发展的一个关键点在于给农民更多的权力，并且创造条件和机会让农民增强实现其权力的能力。社区主导型发展中，各个具体项目的实施和完成是表面的直接目标；在自主实施项目过程中，农民能力的增强是隐含的间接目标，但却是具有更深远影响的目标。在选举产生项目实施小组与监测小组的过程中，在提出项目清单、决定项目优先次序的过程中，在组织项目实施的过程中，在社区基金的管理与借贷过程中，农民首先要表达自己的意愿和偏好，表达自己对社区公共事物的看法；其次要学会思考别人的意见，比较多种不同的意见，并通过民主程序反映自己对不同意见的选择；还要学会维护个人利益，学会在社区主导型发展中实现个人的利益。例如，在社区发展基金子项目中，农民就需要分析基金可能给自己带来的好处和损害，进而需要分析基金的监管方法和安全性，分析个人充分利用基金的益处，等等。项目实施小组的成员要学习的东西则更多，涉及文书方法、财务制度与方法、组织协调技巧，等等。因此，社区主导型发展能够充分发挥农民的主体作用，促使农民在学习中实施项目，在实施项目中锻炼自身能力，能够有效提升农民的民主管理能力和发展能力。

3.有助于提升基层贫困社区的组织化程度和集体行动能力。 20世纪70年代末期以来，农村实行家庭联产承包责任制，农民主要从事小农生产，农民的分散性特征鲜明。同一时期，中国经济的市场化和全球化程度不断加深，农业生产的市场化程度和农民的社会化程度不断提高。在日益一体化的大市场面前，农民一家一户分散经营的局限性日益突出，农业和农户显得越来越脆弱。在这种情况下，如何将农民有效组织起来，以便实现同大市场、大社会的对接与平衡，成为一个迫切需要解决的问题。行政命令式地组织农民很显然是行不通的，也是农民所害怕的。以农业企业为龙头的市场化组织方式不能解决农户的弱势地位。由此，社区式的组织方式成为一个值得探索的方向。但是，在市场力量和国家力量都很强大的情况下，社区如何能够组织起来呢？社区主导型发展揭示了其中的奥妙。在社区主导性发展中，政府主动赋权于农民， NGO协助，社区得以强大起来。具体来说，农民在选取项目和组织实施项目的过程中，互动频繁，逐渐形成了占主导地位的共同利益，认识到组织与团结起来才能实现共同利益，学会了以组织化的集体力量/社区力量实现共同利益。反过来，共同利益的实现又强化了农民对社区的认同感，强化了社区团结，推动了社区组织化程度和集体行动能力的增强。

4.保障了妇女共享村级扶贫开发资源的机会，为妇女反贫困能力的建设提供了平台。按照《社区主导型发展试点项目操作手册》的规定，在社区负责试点项目的行政村项目管理委员会成员中，须有一半为妇女；每个自然村（村民小组）的2名代表中，须有1人为妇女。代表全体村民管理项目资金和实施项目活动的自然村（村民小组）项目实施小组的3-5人，至少三分之一的成员须为妇女。在以项目实施小组成员个人的名义开设项目资金账户时，至少应由两个人联合开设账户，其中至少一人须为妇女。这些规定将妇女摆在重要位置，为扶贫资源照顾到妇女的需要及推动妇女发展奠定了基础。在此基础上，妇女也做出了积极的回应。如陕西白水56个自然村共召开会议218次，参会人数累计16177人次，其中女性参会累计7088人次，占43.8%（国际计划白水CDD工作组，2007）。因此，社区主导型发展有助于提升妇女的能力。

社区主导型发展所带来的农民和基层贫困社区反贫困能力的增强为形成反贫困的长效机制提供了可能，而在此基础上产生的外引资源维护机制、内部资源动员能力以及社区内社会资本状况的变化则为形成反贫困的长效机制提供了保障。

1.推动了外引资源与项目的长期维护机制的形成。传统扶贫项目经常面临的一个问题是，项目结束以后项目成果缺乏利用与维护的长效机制，无法在贫困社区中扎根与成长，如修建的灌溉设施因无人维护而很快丧失功能，社区资金因缺乏可持续利用机制而低效或停止运转。社区主导型发展将项目的选择权和实施权赋予农民，让农民为选择和实施项目而投入大量劳动智慧（如细致的会议决策程序）。农民投入的心思和精力越多，其对外引资源和项目的拥有感和认同感就越强，相应的监督与管护动力就越强。农民在项目过程中参与越多，其对外引资源和项目的熟悉程度就越高，相应的监督与管护能力就越强。这样，基层社区就易于形成一种监督和管护的有效机制，使外引资源和项目能更长久地发挥作用。试点中，村民主动参与项目质量监督，发现有质量问题便及时督促承包商整改，就印证了这一点。

2.可以有效动员农村扶贫开发所需的社区内蓄资源。农民因其生产活动的季节性而有大量闲散时间和待开发人力资源。同时，农民世世代代生活于所在社区，对社区情况最了解，其关于社区生活与生产的实践智慧是外部力量所无法比拟的。有效开发这些资源是建立长效反贫困机制的一个关键。社区主导型发展中由各自然村（村民小组）提交项目建议书，在行政村范围内通过竞争产生拟实施项目。项目决策与评选标准中将村民支持比例、投工劳动比例、项目实施小组能力等考虑在内，这些对动员农民参与地方公共建设起到很大的激励作用。实际运作过程中，各村村民为CDD项目而投入的资源、劳动和激发出的智慧印证了这些。例如，嘉陵区小型基础设施和公共服务子项目中选的106个项目中，社区群众集资和投劳折资合计达63万元，占项目总投资398万元的 15.8％。在项目建设过程中，一些群众积极参加与项目相关的义务劳动，如平整路基、铺筑片石、挖填土石方、改房改厨、植树造林等（嘉陵区社区主导型发展试点项目二00七年上半年工作总结，2007）。内蒙古翁牛特旗小型基础设施和公共服务子项目第一轮项目实施阶段，申请项目48个，申请资金300万元，群众自筹资金15万元，群众投工投劳折合资金33.5万元。小型基础设施子项目第二轮评选项目24个，申请资金200万元，自筹16.57万元（内蒙古自治区翁牛特旗CDD项目办公室，2007）

3.推动了基层贫困社区的社会资本的积累。无论是维护从外部导入的资源，还是动员开发贫困社区的内蓄资源，都需要以社区内的社会资本为基础，以社区内的团结、信任、合作为基础。1949年以后，国家力量从上而下对整个中国社会进行了全方位重构，传统的社区内社会资本迅速流失。20世纪80年代以来，国家赋予了农村社区越来越多的自主权利，但市场经济的快速发展和向农村的渗透使农村特别是贫困农村的基层社区无法有效积累自己的社会资本，因而无法有效行使国家赋予的自主权利，无法保障自身的发展。在政府推动和NGO的帮助下，社区主导型发展可通过社区发展基金和其他各种公共活动，通过培养农民的合作意识和集体行动能力，推动基层社区的社会资本的生成和积累，从而为基层社区的持续健康发展奠定坚实的社会基础。

随着市场化和全球化程度的不断加深，随着农村反贫困工作向纵深领域的推进，新阶段中国农村的反贫困问题变得越来越复杂，传统扶贫机制的局限性越来越突出。建设社会主义新农村与构建社会主义和谐社会要求不断提高扶贫开发水平。因此，很有必要探讨扶贫开发的新机制。

社区主导型发展是适用于基层社区的一种新型反贫困治理结构。在这种治理结构中，通过国家推动社区能力建设及赋权，通过NGO的协助，社区能力增强，形成了国家与社区强强合作式的反贫困机制。一方面，国家可以从社区层面的具体反贫困工作中解脱出来，将自己做不好的工作留给社区，并保留强有力的规范与引导权；另一方面，社区可以获得社区层面的发展事务的决策权和实施权，释放出其内在潜能，形成较强的自我发展能力。

社区主导型发展具有许多传统扶贫开发机制所不具有的优势。新阶段农村扶贫开发中推行社区主导型发展可以提高扶贫资源响应农民需求的效率，增强农民和基层社区的发展意识和反贫困能力，推动长效反贫困机制的形成。

社区主导型发展需要一定的内外部条件。在这两方面，中国农村都存在一些制约或阻碍社区主导型发展的因素。例如，NGO在推行社区主导型发展的过程中发挥着重要作用，但目前NGO的发展现状还满足不了需要，CDD试点项目在寻求NGO的合作与支持时遇到不少困难。因此，社区主导型发展有一个逐步克服其制约因素和逐步推广的过程，不能一蹴而就。

（二）新阶段农村扶贫开发工作中推行社区主导型发展的政策建议

1.以社区主导型发展理念指导基层社区的扶贫开发工作。新阶段，反贫困工作涉及的因素越来越多，越来越复杂。在这种情况下，政府若仍承担大量的具体扶贫开发工作，很容易因为信息不对称等原因而导致扶贫工作成本高、效率低的结果，从而达不到提高扶贫开发水平和改善其效果的目标。因此，政府、特别是中央政府应该以调动社会和贫困社区的积极性为中心职能，接纳社区主导型发展与扶贫理念，通过社会和社区力量实现扶贫目标。

2.整合使用支农扶贫资源，扩展社区主导型发展的试点范围和项目内容。社区主导型发展的核心在于其提供了发挥农民主体作用的有效机制，她鼓励农民自主探索适合所在社区的具体措施和办法。在这个意义上，社区主导型发展既是一种从上而下的制度安排，也是一个由下而上的制度创新平台。扩展社区主导型发展的试点范围与内容既是推动更多贫困社区发展的途径，也是促进社区主导型发展这一模式本身不断创新和完善的方法。因此，有必要在更多省份、更多贫困村庄进行社区主导型发展试点，在发展实践中丰富社区主导型发展的内涵，促进其不断完善。当前，政府各类支农扶贫资源非常丰富，完全有财力增加社区主导型发展的试点。此外，在不改变用途的前提下，可将一些政府支农扶贫资源纳入社区主导型发展框架下使用，拓展社区主导型发展的项目内容，如将部分农村文化建设经费交给基层社区，由基层社区发展农民所喜爱的、健康的文化活动，看基层社区所主导的文化建设是否效益更好。

3.推动乡级政府的职能转变。社区主导型发展要求政府发挥推动和引航作用，最主要的就是注入资源和提供制度支撑，具体的反贫困项目则在社区主导下展开。资源和制度的供给是县级以上政府特别是中央政府的职能，乡级政府在取消农业税以后几乎没有或可以没有这方面的职能。这样，在推行社区主导型发展的贫困地区，乡级政府的职能就减少了很多。与此同时，基层社区对就近的技术服务有了更多需求，如社区发展基金的运作中，农民需要获得财务方面的技能培训与技术支持。因此，有必要在这些地区推动乡级政府的职能转变，如农技站、经管站、财政所等根据农民需求提供服务，为农村发展和社区反贫困项目提供专业技术服务。

4.赋权与社区能力建设相结合，推动贫困社区的发育。社区主导型发展的前提是向社区赋权，这种赋权并不是简单的放权。简单的放权很容易导致权力流失到市场体系或外部利益集团之中，从而导致基层贫困社区的进一步衰败。在向基层贫困社区放权的同时，政府要积极发挥推动作用，通过资源激励、制度保障及有关公共服务促进社区能力建设，使社区有能力平衡市场及其他外部力量的冲击。没有政府的推动和保障，中国贫困地区的社区主导型发展是难有成效的。笔者以为，当前比较重要的有以下三个方面：（1）推动社区传统资源的开发利用，使其成为社区发展的推动力量。传统的并非都是落后的，现代的并不一定是反传统的。传统中国农村非常注重邻里互助和亲朋互助，有浓郁的造福乡梓的文化氛围，这些均是重要的社会资本。以这类社会资本为基础，传统中国发展出了很多颇具中国特色的帮扶与济困机制，其中有很多资源可被新阶段社区主导型发展所发掘和利用。（2）理顺党在基层的领导权（村支部）、政府的基层治理权（县乡政府及其村级代理——村委会）、基层社区的自治权与自组织权（村委会、基层社区内其他组织如社区合作组织等）之间的关系，使社区自治权和自组织权能扎根于农民之中。（3）通过增加外部投入（资金、能力辅导等），激励农民“在干中学”，使基层社区在农民的学习和参与中逐步发育，壮大社区主导型发展与反贫困能力。当然，这三个方面并非简单的并列关系，而是相互交织相互影响的。

5.重视NGO的发展及其扶贫职能的发挥。社区主导型发展过程中，NGO可以推动社区能力建设，为社区主导权的实现提供非常有价值的支撑。但中国现有的NGO数量还比较少，能为社区主导型发展提供服务和支持的NGO更少，远不能满足社区主导型发展的需要。推动各种以基层社区建设为中心目标的NGO组织的发展，是推广落实社区主导型发展理念的重要举措。有必要指出的是，四省（区）现有CDD试点中的NGO是国际计划、行动援助和世界宣明会等国际组织。这类国际上的NGO有其独特的价值，但也有局限性。中国农村的反贫困工作和社区主导型发展理念的具体实践需要国际上NGO的参与和支持，但更需要发展本土NGO。

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