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陕西省社科院 王建康
内容提要：大量存在的贫困现象，公共服务供给不足，农民参与农村公共事务和公共资源使用管理方面机制和渠道的缺乏，是当前乡村建设和谐社会的瓶颈所在。
社区主导型发展项目在白水试点以来，社区主导取代了行政主导的传统公共资源利用模式，农民和乡村社区发展的需求得到了尊重，资源利用效率显著提升，推动了经济发展进程和社区公共事业的建设步伐，乡村和谐的物质基础得到了有效提升；有效增强了农民自我组织、自我发展和自我服务，以集体行动应对共同问题的能力，社区凝聚力得到提升，有效提升了乡村和谐的社会基础；决策和管理模式更加民主、公开、透明、科学，干群关系明显改善，乡村和谐的政治基础得到有效提升；连续性的发展实践和显著成效，培育和促进了农民的集体意识、参与意识和权利意识的不断增强，有效提升了乡村和谐的文化基础。
白水模式的基本经验在于，尊重农民在乡村发展中的主体地位，坚持将资源赋予和能力建设相互结合，充分发挥政府组织、NGO、社区组织和农民的力量，将外部社会赋予的资源与乡村社区的内部资源有机结合起来，在公开制衡中配置和使用资源，形成社区内在的可持续发展的动力。
支撑白水模式得以成功的因素，如外部资源的注入、非政府组织的技术支持和社区内部的集体意识，在中国大多数乡村社区都是可以获得的。特别是在各级政府大力推进社会主义新农村建设的条件下，外部资源正在大量注入乡村。因此，采取有效措施，继续完善并进而大范围推广社区主导型发展模式，在当下的中国不仅是可能的，更是十分必要的。
关键词：社区主导型发展 白水模式 和谐社会 经验
一、 乡村和谐社会建设正待破题
构建社会主义和谐社会是当前社会各界十分关注的问题。和谐，不仅是一种状态，也是一种过程。社会主义和谐社会的总体要求是：民主法制，公平正义，诚信友爱，充满活力，安定有序，人与自然和谐相处。从人类学的角度来看，和谐社会的内涵包括四个方面：人与社会的和谐、人与人的和谐、人与自我的和谐及人与自然的和谐。
中国农村大约有320万个自然村，60多万个行政村，常住人口约7.45亿，占中国总人口的57%。大部分乡村，特别是贫困乡村与外部社会融合不够紧密，以户为单位的生产方式与全球一体的市场经济联系不够，公共服务总体供给不足，农户拥有的土地、劳动力等资源开发利用效率不高，农民收入较低，贫困农民甚至难以应对住房、饮食、医疗、教育等强迫性开支。乡村社区的农户亟待得到有效的组织和帮助，以便广泛参与市场交换。此外，包产到户的经济制度在激活农村生产力的同时，也将乡村社区关注私人利益的积极性调动起来，导致集体意识相对不足。政府主导下的一元化乡村治理模式，导致在外部注入资源的使用以及社区公共事务决策和管理的过程中，缺乏农民参与的机制和渠道。这些都是乡村和谐社会建设所必须面对和着力解决的难点所在。
1、消除农村贫困与公共服务供给不足：和谐社会的重要内容
中国政府虽然一直致力于消除贫困的工作，但贫困问题仍然大量存在。国务院发展研究中心的一项调查发现，在被调查村子中，贫困发生率达到7.55%，贫困户最低救济标准每月只有2元钱，半数贫困户未获救济。已经解决温饱问题的贫困人口还存在很大的脆弱性，容易重新返回到贫困状态，返贫率比较高；贫困农户的基本生产生活条件还没有从根本上发生变化，贫困地区社会、经济、文化落后的状况还没有根本改观。目前全国农村每年约有7000万以上灾民，7600万绝对贫困人口和低收入人口需要救助。
农村基础设施状况参差不齐，贫困乡村公共服务严重不足。在被调查的2749个村子中，饮水存在困难和有环境污染问题的比例均达到41%，有污水和垃圾污染问题的占到50%以上。中西部地区84%以上的村子没有实行垃圾集中收集，而广西的比例则高达98%。
显然，这与建设和谐社会的要求格格不入。因为，人与社会的和谐要求弱势人群的基本权利得到充分尊重，人与人的和谐要求基本的公平得到有效保障，人与自我的和谐要求人的基本需求得到合理满足，而人与自然的和谐则要求人在不损害自然的条件下能够获得足够的资源以维持生计。因此，构建社会主义和谐社会的过程，必然是高度关注贫困问题和逐步消除贫困现象的过程，也是组织农民集体应对共同面临的问题的过程。
2、 集体意识、集体行动能力与和谐社会建设
社会是人们生活的共同体，个人依赖社会，社会约束个人。社会约束个人的方式主要有两种：一是通过集体意识和社会规范约束个人的意识与行为，从而形成共同的价值观和行为模式，以维护社会秩序；二是通过利益调节，缩小社会成员的贫富差距，防止社会分裂。社会约束个人的程度适中，社会便能均衡和谐。和谐社会的核心是社会团结。在社会有机团结的形式下，社会群体内成员之间的互动频繁，在社会交往的过程中逐渐形成了共同的利益诉求，在对共同利益的追求过程中，一种共同的意识、情感、信仰和精神经过反复的碰撞后得以形成。这就是集体意识。
当代中国的乡村社区，特别是贫困社区，联产承包责任制为基础，以户为单位的生产模式使得社区内部缺乏紧密的社会分工；而传统的血缘家族观念以及市场经济体制下对私人利益的追求，使乡村社区集体意识相对缺乏；此外，农村社会组织发育滞后，即使有意参与公众事务的农民，往往缺乏相应的渠道。长期以来农村社会事务决策中对农民意愿重视不够的弊端，映射在乡村社区的文化中，更使集体意识薄弱。这些问题导致社会整合度不高，即使在面对一些公共难题如道路、水利设施、医疗和教育条件等时，往往也缺乏足够的集体行动能力。
3、权利贫困：乡村社会和谐的主要障碍
中国乡土社会是一个以自我为中心而形成的“伦理本位”的社会结构，人与人之间形成的是“差序格局”的交往纽带。在这样的社会结构中，人们主要关心的是血亲关系网络，而对于血亲之外的社会公共领域内的事情缺少足够的参与。因此，乡村社会的治理模式仍然是一种政府管理社会的一元化模式。
在这种模式下，政府承担起了维系社会生活公共领域的全部职责。在实际运行过程中，政府往往由于财政的压力，出现管理缺位等现象；而政府过多的控制权，不利于相关社会组织充分发挥能动性，参与更为广泛的社会实践，降低了管理的效率和针对性，甚至造成了政府管理越位的情况。事实上，乡村劳动力、土地等资源的有效开发利用和社区居民生活水平的提高往往受制于道路、水利设施、医疗、文化和教育等因素的制约，而这些方面问题的解决既需要外部社会提供大力的资源支持，更需要社区成员深入协商和有效合作，才能逐步解决。
乡村社区传统上实行的是“党支部一班人”“说了算，定了干”的“为民做主”的决策管理模式，这种模式与农户经济上独立自主以及农民主体意识、权利意识的崛起，形成了冲突，决策过程中公开性不足、农民参与不够、程序粗糙往往造成农民对决策结果不满，对干部公正性产生怀疑，并在一些地方导致干群关系紧张、上访乃至群体事件的频繁发生；同时，这种管理模式中，农民对乡村社区域发展各项公共事务决策、管理与实施过程参与不足，使得乡村发展面临的突出问题难以得到足够的重视，高度稀缺的资源往往被用于无足轻重或并不紧迫的方面，或者在缺乏有效监督的情况下被低效率地使用，进而损害了村民对乡村公权机构的信任度。伴随着社会主义新农村建设的深入开展，上级政府以及社会各界提供的大量外部资源不断注入乡村社会，农户参与度不高的乡村公共事务决策管理模式，导致外部扶持所形成的公共设施往往并不符合农民的真正需求，也未真正成为乡村社区的组成部分，农民甚至将其视为“上级政府的东西”而不愿维护，外部资源的注入难以换来乡村社会持续发展能力的提升。
如何将乡村社会的乡土知识和农户掌握的资源，有效地与外部社会注入的资金、技术等资源结合起来，真正形成政府、非政府组织和农户的良性互动机制，赋予农户以充分的参与权、知情权和管理权，确保所有投入到乡村社区的资源都能按照符合乡村发展的实际需要而加以使用，确保乡村社会内部形成有效的整合机制和持续发展的内在动力，并对乡村社区存在的问题作出有效的集体反应和集体行动，这是乡村和谐社会建设的关键和难点所在。
二、社区主导型发展项目在白水的实践
1、白水项目区的基本情况
在社区主导型发展项目开始实施以前，白水一直是国家扶贫工作重点县。该县位于陕西省东北部，处于关中平原与陕北高原的过渡地带，全县总面积986.6平方公里，其中耕地面积72万亩，辖6镇8乡，194个行政村，总人口30万人。地貌复杂，地形破碎，沟壑纵横。平均海拔850米，属暖温带大陆性季风气候，是苹果的最佳适生区。2006年，全县农民人均纯收入仅1617元，远低于同期全国（3587元）和陕西省全省（2260元）平均水平。
基线调查表明，项目区农户对自我经济状况的评价较差，处于入不敷出，难以承担家庭消费开支的状况。文化贫困现象较为突出。与中国乡村绝大多数社区一样，村民委员会和村党支部在社区管理中发挥着主导作用，村民参与水平普遍较低。尽管有93％的家庭会参与村委会的选举投票，但由于候选人的产生等重要环节公开度不高，乡镇基层政府往往对选举过程以及选举产生的村民委员会、村党支部实际运做干预过多，村民对于两委会缺乏足够的监督权利，村务公开等活动也往往落于形式，用干部的话来说就是“由于缺乏村民的信任，村委会即使把村务公开了，也没多少人相信”，“在村子修路之类的公共建设中，村民总是怀疑干部捞了好处”。在村民参与不足的情况下，村民对村民委员会、村党支部及其主导下的乡村管理满意度不高。在对村委会和党支部的满意度方面，在修路、办学方面的满意度最高，满意率也仅约65％。
此外，贫困农户在发展生产或面临生活危机时，资金问题相当突出。基线调查结果表明，25.7%的被访农户曾经向他人或银行借贷。对于银行贷款，群众反映一是在金融系统没有相应社会关系的人往往难以获得贷款；二是贷款利息偏高。资金一直是制约贫困乡村社区发展的突出问题。
2、白水CDD项目的实践回顾
白水县社区主导型发展试点项目总投资1107.84万元人民币，其中世界银行赠款336万美元,国内配套771.84万元人民币。自2006年7月11日启动实施以来，白水县县委、县政府高度重视项目的实施开展情况，县项目办按照项目《操作手册》的要求扎实、细致地组织开展项目各项工作，同时与国际计划白水工作组继续加强合作，项目工作已经历了社区准备、项目准备，进入项目执行阶段，目前正在按计划有序推进，并取得了一些阶段性成果。
总之，项目的实施，一方面有效地改善了项目区道路、饮水、电力等基础设施，解决了农民生产生活中最为突出的社区公共问题；另一方面形成了社区内部广泛深入的组织动员体系，提升了村民自我组织、自我管理、自我服务和自我发展的能力。一套民主决策、有效监督、广泛参与的社区发展新机制已经初步形成，并成为社区发展的持续动力。
三、CDD项目对贫困地区建设和谐社会的影响
虽然社区主导型发展项目（CDD）在中国仍处于初期试点阶段，在白水的实践，从启动至今也只有一年左右时间，但作为实现中国政府扶贫和建设小康社会与和谐社会的一种手段，已经呈现出巨大的效力。
1、提高资源利用效率，改善了基础设施，乡村和谐的物质基础得到显著增强
一是将财政资金使用与农民生活和农村发展的实际需求有效结合，解决了资金使用的“瞄准问题”。在现行行政管理体制下，财政支农资金往往由政府部门主导安排使用，各部门往往从本部门工作需要出发，一些在乡村社区发展中最为急迫的问题可能得不到足够的重视和资金投入，大量资金投入到一些并不紧迫，甚至农民并不十分需要的项目上来。如陕西省近年来开展了大量送书下乡活动，但许多书籍不是农民想看或能看懂的。在CDD项目实施中，由农民主导资金用途的决策和管理，民主讨论确定社区需要优先解决的问题，并根据问题设计项目，实现了决策人和受益人的一体化，瞄准问题自然得到了有效解决。
二是促进了财政资金的统筹使用，解决了资金使用的“整合问题”。条块分割的财政体制，导致支农资金使用中各自为政，使用分散，甚至存在着重复建设的问题。CDD项目实施过程中，充分尊重农民意愿，按照农民的需要自主决策，将各类资金捆绑使用。例如 ，白水县在在一号子项目第一轮实施中，县级各有关行业部门共配套实施涉及水、电、路等项目28个，整合资金317万元。
三是强化了资金使用的监督管理和公开性，解决了资金使用的“流失问题”。在政府主导或村委会、村党支部主导下的公共建设项目及资金使用模式下，社区农民由于缺乏参与渠道而无法监督，上级政府由于缺乏乡土信息导致监督能力不足，项目成果与其利益关系不大而导致监督动力不足。资金管理权力由少数人掌握，损公而自肥的贪渎行为难以得到有效制约。CDD项目实施过程中，国际计划作为专门的独立监测机构，按期系统搜集村民意见，对项目进展及实施效果进行评估；另外，独立于项目实施小组之外，而内生于乡村社区之中的项目监督小组，随时对资金使用情况进行监督、公布，有效地实现了对乡村公共资源使用过程的监管、制约。
四是增强了农民集资投入公共项目建设的积极性。在农民自主决策的前提下，公共项目的内容、规模和建设标准基本符合农村发展的实际需要，农民就会认为项目是为自己修建；公共项目建设的过程是在农民的监督之下和参与之中进行的，农民就会认为项目是自己在修建。CDD项目在白水的实施情况充分证明了这一点。充分动员之后，各个社区中农民自愿加入社区发展基金并为之户均投入100元现金的比率都达到了80%以上。
五是社区互助机制正在形成。社区发展基金尽管目前还处在准备阶段，但组织动员以及形成基金管理办法、使用办法等，已将传统乡村自发的基于血缘和朋友关系的小范围互助机制，转化成为覆盖整个社区的广泛参与和科学管理的现代资金互助机制。可以预期，随着社区发展基金的逐步推广，将有效拓展农村信用关系，进而有助于缓解农村的资金紧张问题。
2、优化乡村治理结构，改善了干群关系，乡村和谐的政治基础达到显著增强
长期以来，在政府对社会公共生活处于绝对主导地位的大背景下，我国农村工作主要利用行政系统来推动。无论是扶贫动议的产生、政策的制定、制度的建立、资源的筹集，还是具体行动的组织和实施，绝大部分由政府承担，并通过行政部门组织构架来推动。即就是作为村民自治组织而产生和存在的村民委员会，仍然难以避免上级政府的过多干预。这种政府主导型扶贫策略虽然有利于动员资源，但是由于行政系统本身的弱点，容易引发效率低下问题。CDD项目的实施，推动了农村社会的民主化进程，优化了乡村治理结构，为村民自治提供了一个实实在在的手段和平台，基层民主得到了具体的落实。
一是提供了农民参与社区公共管理的渠道和机制。项目行政村管理委员会、项目实施小组和项目监督小组等社区组织由社区全体村民大会民主选举产生，程序严格，消除了人为操作的模糊空间，而选举产生的成员完全服务于村民，通过召开村民大会，充分讨论、确定项目优先清单，讨论项目评选标准、项目投工投劳和资金自筹标准，编写提交项目建议书，最终决策项目等每个步骤，真正做到了民主决策，实现了村民对日常事务的真正控制，将扶贫开发工作与村民自治和民主决策更紧密地结合起来。
CDD项目通过顺畅和广泛的渠道，发动和依靠村民广泛参与，共同管理项目的财务、采购、实施及后续事务，实现了民主管理；项目准备和实施全过程，特别是工程招标等项目管理方法和项目决策过程，所有信息一律向所有村民公开，并将村民知晓率作为评估项目成败的重要指标，从而充分地保障了村民的知情权；项目实施过程始终重视村民参与意识和参与能力的培养，增强了村民的集体精神和参与能力。CDD项目在白水的实践说明，只要有了良好的机制保障，农民能够通过民主的方式管理好自己的社区。
二是形成了乡村内部的权力制衡机制。CDD项目通过公告栏、监测和投诉机制等，确保了广泛的民主监督。在社区，项目资金情况定期在公告栏中公布，村民对于项目资金来源和使用情况一清二楚。由村民选举产生的社区独立监测小组以监督者的身份认真履行职责，积极主动参加项目的每个环节，并作出详细记录。通过广泛参与项目，村民能力逐步得到提高，民主意识也有所增强。外部监督机构——国际计划的引入，以及项目实施小组与监督小组的设置，村民知情权的充分保障，工程建设单位及造价的公开招标，以及资金管理中的存折开户人、存折保管人与密码保管人相分离等，形成了有效的制衡机制，避免了少数掌握公权力或信息优势的人损害其他群众利益的情况。
三是改善了干群关系。以往干群矛盾在一定程度上来源于决策过程的不够透明以及缺乏监督。一方面使干部获得特权或侵害群众的情况屡屡发生，利益冲突引发了关系紧张；另一方面，干部在公共管理过程中，即使完全秉持公心，不谋私利，仍然缺乏村民的支持，甚至遭受种种怀疑，干部的进取精神和服务意识也难以充分发挥。在CDD项目区，由于项目操作高度公开透明，村委会或村党支部书记作为行政村项目管理委员会成员，大多经选举成为管理委员会主任，从“为民做主”到“由民做主”，以新的工作理念和模式开展工作，使干群关系显著改善，得到了群众的信任与支持。
3、促进乡村社会整合，提升社区行动能力，乡村和谐的社会基础得到显著增强
一是促进了乡村社会集体意识的生成，推动了乡村社会的整合。项目准备和实施过程中大量的组织、宣传和引导工作，有效地调动了农民的集体意识、权利意识和自由意识，而项目区内生的由农民组成的社会组织则有效地将分散的小农组织起来，按照程序进行协商，共同确定和解决面对的突出问题，增强了社区的集体行动能力。
项目的主要目标是加强能力建设，通过对日常事务的控制和不断学习、探索，如具体的项目评选竞争、决策、施工、管理等一系列活动提高社区能力。项目实施过程中的持续的活动，培养了大量具有主体性和自主性的农民个体，使农民意识到自己拥有而以前长期被忽略的权利该怎样行使，而这种权利的行使，对社区的发展以及自身家庭状况的改善具有的重要意义。
二是强化了乡村社区的自我组织和动员能力，促进了社区整合。CDD项目实施的意义在于社区通过自我组织，实现自我管理社区事务能力的提高，形成社区可持续发展机制。所以，在项目的操作和管理方面十分注重村民的参与和“赋权”理念的贯彻。通过项目社区准备、项目选择以及项目的实施，社区努力调动村民的积极性，使村民拥有平等的机会和权利参与决策，并通过竞争，激励社区尽自己的努力来获得资源、解决问题。在项目实施过程中成立了各种形式的组织,而有效的社区基层组织的发育,为农民参与提供了组织保障,使农民在自己的组织内充分发挥自我决策、自我管理、自我监督的作用，在一定程度上解决了农村社区内部组织资源相对匮乏的问题。
三是增强了集体行动能力，促进了农村社会事业的发展。农村面临的社会事业往往需要集体行动才能得以推进。CDD项目将分散的农户改善自身生产生活条件的要求，集合转化成集体的行动。在没有外部资金支持的情况下，小型基础设施也能够通过村民自筹的方式得以兴建，而国家兴建的规模较大的基础设施，其维护和日常管理也将得到制度性的保障。村民为此自愿募集资金，无偿投入劳动，而这些行为将在社区内部制度框架中得到鼓励和支持。社区发展基金的运做，将使一些具有公益精神而又有闲余资金的家庭能够为社区的发展贡献力量。云台乡冯家山一位村民说，“以往群众主要是怕钱弄到干部手里，最后干不出个啥事情来。只要交给群众管理，我双手赞成，只要叫，我随叫随到，投工投劳”。
4、推动乡村文化创新，提升了社区的凝聚力，乡村和谐的文化基础显著增强
CDD项目将扶贫项目和资金的决策权与控制权完全交给社区，有效调动了社区和农民的参与积极性，推动了乡村文化的创新，显著增强了社区的凝聚力。不论是在社区宣传动员阶段，还是在项目准备和实施阶段，村民都表现出前所未有的高涨热情。据村民反映，这个项目是开会最多的，每次开会大家都积极参加，踊跃发言，为建设自己的社区献计献策，而以前在村里很难召开村民大会。在项目的评选中，有一名参加行政村项目评选大会的村民说，她给另一个自然村的项目打了更高的分数，因为她相信他们更需要这个项目。白水县杜康镇张家塬村，甚至还有一位七十多岁的老太太主动参加到被暴雨冲毁的村道修复工作中。
CDD项目的实施，增强了村民主人翁责任感，改变了“等、靠、要”的思想，农民从思想上转变了观念，真正成为了发展的主人和主体，不仅主动分析、讨论本村发展所面临的困难和问题，而且主动想办法解决项目设计、施工和资金不足等问题，主动寻求政府和有关技术人员的支持和帮助。在CDD项目中，农民感觉这是他们自己的事情，自发组织、积极协商、互相谅解，很快解决问题，形成了良好的道德风尚，初步实现了乡风文明。
四、白水模式与传统扶贫开发模式的比较
传统的发展项目在瞄准、效率等方面遇到很多问题。尽管注入了大量资源，但并未转化成社区内生的增长动力，社区能力低而致使返贫率高，在停止外部资金注入后，社区发展所面临的问题依然存在，效果不够理想。而社区主导发展则是一个全新的理念，项目本身也有很多创新，与传统的国内项目以及以前的外资扶贫开发模式相比，也有很多不同之处。
1、参与性
社区主导型发展试点项目主要理念是强调社区主导，这与以往政府主导的扶贫项目有很大的区别。社区主导的核心就是组织好农户参与，并在农户广泛参与的基础上，根据农户的意愿决策、实施和管理项目，由农民寻找问题，设计方案，管理资金。政府的主要任务是引导、监督和服务，其中最重要的是引导社区进行正确的主导，而不是代替农民决策。
政府的角色转变了，真正的转向为农民服务的角色上来，在项目推进的过程中，重视村民的参与性，把村民作为扶贫的真正主体。提高贫困人口的参与程度，从而激发贫困人口脱贫意识和潜能。一方面让基层组织和贫困群众拥有知情权，了解扶贫的有关措施和项目。另一方面让贫困群众知道如何参与，并真正参与到与其自身发展相关的扶贫项目的组织及实施过程中来。项目的实施，完全按照自觉自愿、民主决策的原则，从项目规划设计、内容选择、培训、实施、管理、监督、验收和项目评价等各个环节，都注重了把农户参与贯穿于项目的始终，例如社区准备验收中要求社区村民对项目的知晓率达到80％以上。将项目的受益人、使用人和监管人有机地统一于社区农民身上，这样有利于提高资金的使用效益和效率，也能确保项目成果真正成为社区的组成部分。
2、瞄准问题
扶贫资金是否能真正瞄准贫困户的问题至今一直未能得到有效解决。目前以县为基本资金的分配单位，由于瞄准对象与县级行政区划直接联系，因此难以排除地方政府出于利益动机挪用资金，或者把资金利用到对财政能力增加最为敏感的领域，而这些领域与扶贫目标并非总是吻合，从而导致实际扶贫资金利用的稀释和遗漏效应。
中国自80年代中期大规模扶贫以来，宝贵的扶贫资源一直存在着难以直接送达真正贫困户手里的问题。进入新世纪以来，国家投资主导的开发式扶贫模式的边际效益越来越低，渗漏效应使得扶贫资源越来越难以惠及贫困群体。出现这种状况，与我国实施的村级扶贫模式有很大的关系。长期以来，扶贫工作一直由政府自上而下推动，并作为一项政治任务来完成。这种扶贫主要是扶贫资金的投入，用于贫困地区基础设施的建设、农村基础教育和医疗等事业的投入，而扶贫资源配置过程中,往往出现瞄准偏差现象，这就使得扶贫资源的利用效率大打折扣。
社区主导型发展项目初步形成了瞄准机制，使发展更能针对穷人和弱势群体的需要，有责任性的社区组织能够为那些被普通发展过程排除在外的群体代言，并给他们赋权。由村民根据本村的实际情况，投票列出项目清单，能够瞄准社区的实际需求；而广泛的群众参与则解决了在以往的政治标准和经济结构，妇女、土著人群、少数民族和残疾人的利益难以得到有效表达的问题，增强了发展过程的包容性。
白水项目通过农民自主讨论确定社区需要优先解决的问题以及设计相应的方案时，都显示出这一模式在瞄准穷人，瞄准穷人的需求，最为集约地使用扶贫资金方面，具有显著的优越性。社区主导修建的道路、电力设施等都是实用而节约的。这与政府主导模式下稀缺的资金往往投入到并不急需的方面，甚至不计成本的情况形成了明显的对比。
3、权利对权力的制衡
政府主导的扶贫模式中，传统的农村权力结构在实际运行中可能发生巨大的偏离，乡村中的公共权力有时并没有为广大村民享有，而是被类似的代表们“代表”村民行使了。一些村子村民集体的自治权异化为某个人或某个小圈子小集团的权力，之后出现的各种路径，没有一条是直通村民、集体的利益的。没有制衡的权力很容易走向迷途，导致公共资源的极大浪费。
和谐社会的多元化社会治理的道路最终需要走向的是一种权利本位社会，而不是原有的政治权力本位社会，即最后要建立的是公民社会形态。而权利对权力的制衡是公民社会的关键特征，和谐社会的多元社会治理结构为其实现提供了结构性基础。“权利”主要是指社区农民对社区事务的决策权、知情权。
CDD项目实施过程中，由于将决策权和资金的控制权都移交给了社区，政府的职能也转变到为农民提供培训、技术指导、协调等服务上，这样既增强了村民自我发展的能力和意识，也培育了村民的权利意识，从而使权力真正为村民所享有，让村民充分行使“话语权”，决策过程的公开、分权和参与则形成了较为完善的制衡机制。
4、发展的可持续性
一是社区主导型发展项目将农户长远利益与社区长远发展纳入发展框架，有助于影响发展的瓶颈问题的解决。与政府主导模式下把发展项目当作政策任务来完成，以是否在短期内产生可以为上级政府所观察到的效果，形成自身政绩作为项目取舍标准和决策动机不同，社区主导模式下，农民作为项目的直接受益者，势必以追求困扰自身发展的瓶颈问题的有效解决为取舍标准。作为消费者，社区成员是他们自身优先需求的最合法的、最知情的和最可靠的信息源。相比于由社区外的人进行的投资决策，社区主导发展项目通常有更高的使用率，并能得到更好的维护。在群众广泛参与民主决策的前提下，项目的实施也将以效益最大化为目标。
二是社区主导型发展项目将能力建设作为重要目标，有助于提高社区的自我组织能力以及农民自身的集体意识和参与能力。在传统的政府主导模式下，村民处于缺乏动员和组织的分散状态，缺乏参与社区公共事务的渠道；社区公共信息披露不够充分，村民缺乏参与所需的信息条件。而社区主导型发展始终重视信息公开，重视农户的动员、宣传和组织工作。即使停止项目资金的注入，项目实施中形成的社区组织、社区民主管理机制以及农民的参与能力、集体意识和权利意识的提升，将作为长久的无形财富，为社区发展提供不竭的动力。
三是社区主导型发展项目的成本更低，效率更高。传统扶贫工作中，非政府组织力量、农民自组织力量处于较为边缘的地位。在贫困地区，缺乏社区性的反贫困互助组织，在扶贫项目的选择、决策和实施过程中，贫困农户大都处于被动的接受和服从地位。由于分散、孤立、贫穷农户缺乏可以有效维护自己利益的手段，一些地方政府滥用扶贫资源的行为难以得到来自目标群体的有效制约，这不仅影响了扶贫的可持续性，而且使扶贫政策效应大为削弱。社区主导型发展模式把扶贫资源的决策权、使用权和控制权完全交给农民，提高贫困农户的自组织性和参与性，由它们实施扶贫项目，既可以提高扶贫资源利用效率，又可以降低政府的管理成本。
五、白水模式的基本经验
1、重视能力建设和资源赋予，在统筹乡村社区发展中推进和谐社会建设
（1）有效统筹乡村经济、社会、文化和政治发展，实现发展目标的和谐
传统的扶贫模式把经济扶贫作为唯一的或主要的扶贫指标，扶贫计划的实施重点大多集中在帮助农民和农村企业投资生产性项目以及基础设施建设上，忽视了贫困人群的政治、社会和文化等其它方面的需求。 CDD项目把经济、社会、文化和政治的四大目标有效的统筹起来，形成乡村社会发展能力的系统提升。
一是在经济方面，项目强调广泛的参与性，确保贫困人口能够从中受益，有利于收入差距的缩小，提高了资源利用效率。
二是在政治方面，为穷人充分赋权，使他们与其他人一样享有项目管理和决策的权利，促成了基层民主的落实，并促使村民的权利意识开始提升；形成了广泛参与、民主决策、权力制衡、信息公开的乡村公共事务管理机制，以及服务型政府扶持引导下村民自主管理的治理结构。在这一新的治理结构下，各个群体的利益都能得到合理的表达，所有群体和个人的权力都会受到社区成员基本权利的有效制约，避免穷人的利益受到忽视和侵害，避免多数人的利益受到少数强势人群的侵害。
三是在社会发展方面，大力培育和发展草根组织，提升村民的自我组织能力。由于项目将决策权和控制权都交给了社区，增强了农民对干部和政府的信任，而政府还为农民和社区提供支持和服务，增加了农民的感激之情，缩短了干部与农民之间的距离；信息公开和充分监督能够让干部的管理行为置身于群众监督之下，促进双方互信的形成，有效地改善乡村治理结构，而社区组织的发展发育，则有助于乡村社会多元力量的发展和形成。
四是在文化方面，通过持续的社区发展行动，形成政府帮助群众，群众之间互相帮助的新风尚，并使村民的权利意识、自由意识和集体意识空前发展。新的价值观和道德观等一套崭新的价值体系正在形成。
（2）有效统筹能力建设和资源赋予，实现人与物的和谐
CDD项目坚持向贫困乡村社区提供发展所必须的外部扶持资金、文化理念和人力资源，同时，又远非简单地注入资源。承接外部扶持资源的前提条件在于社区的充分动员、信息公开、组织建设、管理制度创新和村民参与意愿的普遍高涨；项目准备、决策、实施和管理的过程，同时也是社区发展问题识别和项目识别的过程，是社区主导型发展理念、知识、发展模式和社区公共事务管理模式的传播学习过程，更是社区农民自我组织自我服务的过程。资源赋予成为能力建设的重要契机和学习机会；能力建设则确保了资源使用的效率，确保稀缺的资源能够最大限度地推动社区发展。可以说，离开了资源赋予，能力建设就成了无本之木，在启动之初也难以得到地方政府、基层政权组织和村民的支持参与；离开了能力建设，资源赋予就成了无的之矢，使用效率难以保证，更难以对社区发展产生持续的推动作用。
白水在项目实施过程中，将能力建设和资源赋予有效的统筹起来。在过去的一年中，仅国际计划就采取培训与实习相结合的方式，提供了与项目进展相结合的各类培训23次47天,1715人/天次.实习4次,模拟操作6次。社区农民自行完成的社区资源图、问题树、项目规划以及讨论形成的管理制度、招标方法以及信息公开栏等，特别是项目的高效运行都显示出社区能力的显著改善，显示出社区能力改善对社区发展的重要意义。
2、创新机制，在整合乡村社区资源中推进和谐社会建设
（1）政府、NGO和社区群众三种力量的有效整合，实现发展动力的协调一致
白水项目的成功，离不开政府的大力支持和有力引导。如白水县县委、县政府主要领导曾召集14 个工作部门专题研究CDD项目和县上其他项目整合的办法，以县两办文件下达各部门执行。正是在县委领导的大力支持下，陕西省白水县在一号子项目第一轮实施中，县级各有关行业部门共配套实施涉及水、电、路等项目28个，整合资金317万元。
白水模式的成功，离不开NGO的技术支持。与政府大规模的扶贫开发工作相比，NGO等社会扶贫力量在微观层面更具优势，更加讲究专业化和精细化，因此也更易瞄准贫困人口，并更易采取灵活措施保证扶贫效果。国际计划在白水项目中承担着项目协助员的招募、培训以及项目管理方面对主要人群和次要人群的培训任务，并对项目实施情况进行独立的监测。没有国际计划的出色工作，先进的项目管理理念和发展技术就不可能迅速移植到社区，并转化为社区内在的发展能力。
白水模式的成功，离不开社会群众的广泛动员。社区成员所拥有的乡土知识，以及自身利益与社区发展息息相关的独特地位，决定了社区成员才是社区发展的主体和主要推动者。所有外来的资源，只有转化成社区群众掌握和使用的资源，所有的外来知识，只有转化成社区群众掌握的知识和能力，才能真正成为推动社区发展的动力；所有外来群体，只有充分与社区成员有效结合起来，才能真正成为推动社区发展的力量。而这一结合，包括与村民委员会、村党支部等农村基层政权组织的结合，包括与普通群众，特别是弱势群体的结合。
总之，白水模式的经验表明，只有政府、NGO和社区群众三种力量的有效整合，才能充分发挥政府在资源动员方面的优势，创造性地引入并发挥NGO在能力建设方面的长处，在社区群众的积极参与下，使项目瞄准贫困群体，符合扶贫地区的需求，以更低的成本，产生更大的效益。
（2）有效整合乡村社区内生资源与外来资源，实现发展资源的优化配置
乡村社区有自己的制度和资源，如土地、劳动力、资金，同时也包括技能等。这些资源作为内生资源，其形成和存在具有较强的持续性，分布广泛，数量庞大，是社区发展的根本资源。外来资源则包括外部投入的扶持资金、技能和人力资源等。
白水模式对内生资源和外来资源的整合主要发生在四个层次，一是外来资金支持与村民自愿集资投劳紧密结合，CDD项目的资金除了世行的资金支持外，还有省级和县级的配套资金的纳入，其中省级配套资金由财政扶贫资金承担。项目建设中农民积极主动投入劳动，社区发展基金则吸收了农户的资金投入，以有限的外部资金注入，有效地改善了社区的发展环境。二是项目准备、决策、实施和管理过程中，坚持外来者——国际计划、政府官员和项目协助员——的支持，与基层政权机构和广大村民的普遍参与结合起来，并以村民为主体，完成项目管理相关工作，进而形成社区组织。社区主导型发展项目将决策和资源的控制权移交给了社区群体，将穷人看作是发展过程中的主体和合作伙伴，他们需要什么就可以做什么，这种宽容使得贫困人口掌握更多的资源。CDD项目利用NGO组织在能力建设方面的优势，提高乡村社区内生性反贫困的能力。在具体的实施过程中，通过资金扶持、赋权、能力建设等一系列的方式村民自治能力得到提升，进一步增强了乡村社区建设的“内生力”，形成了内生资源和外来资源的合力。三是将外部资源的使用与有效促进内生资源的开发利用结合起来。如白水项目区土地资源较为丰富，独特的地貌和气候，使其具有发展苹果种植的天然优势。CDD项目试点以来，农民自主决策修建的出村道路等基础设施，降低了外来客商进入社区收购果品的成本，提高了苹果售价。四是项目坚持将内外部资源统统交由社区成员自主支配和管理，以实现社区共同目标。
3、坚持公开与制衡，在提升乡村公共事务决策与管理水平中推进社会和谐建设
公开与制衡是CDD项目的主要特点。在项目准备阶段，首先是各自然村项目实施小组分析本村贫困原因、目前的扶贫规划、存在的和最迫切需要解决的问题和困难，组织社区男性、女性和贫困农户分别讨论，并按性别分组进行投票表决，确定优先发展项目清单，根据优先排序选择两个项目，形成项目建议书并向行政村管委会提交参与整个行政村的竞争。然后，在社区协助员的协助下，行政村项目管理委员会组织讨论项目评选标准和决策程序。之后，根据讨论的评选标准对项目进行公开投票，根据第一轮资金计划，按排序决定优先支持的项目，并向行政村全体村民公布评选结果。在项目评选过程中，社区协助员、党员骨干分子、社区监测小组成员、妇女代表甚至村民都可以旁观，真正做到公开、公正、透明，即使是没有得到项目的群众对项目评选的过程和结果也都十分满意。此外，国际计划负责独立监测，项目监督小组负责内部监督，资金管理中的帐户、存折、密码三者分离等制度安排，都确保项目始终在权力制衡中得以推进，从而保障了资金安全和项目按照既定目标和管理模式加以推进。
六、白水模式的支撑要素与可复制性
1、白水模式的支撑要素
（1）政府＋NGO＋社区群众模式
白水项目是在国务院扶贫办外资中心的直接领导下逐步推进，并且得到了地方各级政府的大力支持。作为不同于现行行政管理体制下通常的行政主导模式，社区主导发展模式得以推行的重要前提是，各级地方政府能够放弃自己的主导地位，并将各自掌握的资源移交社区自主掌握。此外，政府拥有数量庞大的资源，特别是中央政府部门所具有的政策资源、资金资源和组织资源。因此，外部资源注入中首先包括政府资源的注入。而NGO 则是新的发展知识、发展理念和技术的承载者与传播者，更是项目实施的技术支持者。政府和NGO的资源注入社区后，通过社区组织动员和组织起来的社区群众成为外部资源的承接者，内部资源的提供者，进而成为项目主体。三者紧密配合、良性互动的机制是项目得以成功的首要条件。
在白水的项目活动中，国际计划承担了项目的培训任务，他们丰富的项目经验和扎实敬业的工作态度对县办和社区影响极大，双方相互信任，相互支持，共同研究讨论项目实施中的问题，建立了有效的交流沟通机制。在政府的扶持和国际计划的帮助下，社区主导项目理念在社区得到了充分体现，项目程序在社区得到了规范执行，社区村民参与项目活动的积极性很高，关注项目的实施。村民开始用顺口溜和自乐班自发的宣传项目，这也表明社区主导型发展项目的理念已经深入人心，转化成为社区内在知识。
（２）外部资源注入
CDD项目从准备和启动阶段开始就伴随着外部资金、人力资源和组织资源的注入。没有外部资金的注入，解决贫困的农村社区所面临的突出问题就会缺乏足够的物质基础，新的发展模式就会缺乏相应的运做平台，农户对于能力建设和组织动员就会缺乏足够的积极性。白水模式正是将世界银行发展资金以及国内财政配套资金注入社区，才使得社区主导型发展模式的引入有了契机和基础。没有NGO的技术支持以及项目协助员为代表的人力资源和组织资源注入，贫困乡村社区由于文化和发展理念方面知识的欠缺，尽管内在有着强烈的自主要求，但会缺乏相应的自主能力。
而CDD项目中外部资源注入农村社区又完全不同于行政主导下的资源注入。它力图将外部资源与社区内部资源结合起来，通过外部资源激活社区内部资源，通过能力建设和组织动员，提供具有强烈民主意识、权利意识、自由意识和集体意识的新型农民，提供农民主导的社区草根组织，作为外部资源的承接者，内部资源的提供者，农村社区事务的决策者、管理者和建设者。以村民为主体分析、判断自己的问题,并提出解决问题的办法,能够让农民增强自信心、自强心、自尊心,从而提高社区和农户的自我发展的能力,实现自力更生。
（３）集体意识和文化基础
CDD项目强调社区主导和村民的主体性，而农民是否具有强烈的集体意识和参与精神，是项目得以成功推进的文化基础。白水乡风淳朴，在项目引入之初，农民之间就有着大量的传统互助行为。
2、白水模式的可复制性
我们认为白水模式得以成功的三个支撑要素在全国范围内是可以逐步获得的。因此，白水模式完全可以在全国范围内逐步推广。
从外部资源注入来看，随着建设社会主义新农村各项工作的开展，各级党委和政府注入农村社区的资源不断增加，仅2006年各级财政用于陕西省新农村建设的资金就达190.6亿元。而各类非政府组织不断产生，境外非政府组织正在不断进入中国，积极开展活动。此外，中国数量庞大的大学和政策研究性科研院所以及散布民间的大量愿意担当志愿者的人力资源，一经培训，马上也可以转化为社区主导型发展模式的技术支持者。广大农村地区的社区成员有着强烈的发展愿望，期望能够承接外部的资源，期望在外部社会的帮助下解决制约自身发展的突出问题。从白水的实践来看，集体意识和社区主导型发展项目的文化基础完全可以通过连续的实践活动逐步培养。
所以，只要政府能够在乡村社会管理的日常事务中主动、有选择地逐步退出一些可以交由社区主导的领域，制定鼓励政策，引导各类非政府组织和志愿者进入农村，提供技术支持，并将政府掌握的财政资源以及社会资源，移交给社区由其成员自主决策、自主管理，就完全可以打破乡村社会一元化的治理模式，实现社区主导的发展模式。
七、政策建议
1、积极推广社区主导型发展模式，充分发挥农民在建设和谐乡村中的主体作用
CDD项目在白水以及其他项目区的成功实践，显示了这一模式在有效整合和高效利用农村内外部资源，增强社区凝聚，提升社区和谐度方面的勃勃生机和巨大优势。建议国务院积极推动社区主导发展模式在全国的推广，逐步运用这一模式将各类支农资资金统筹起来，将资源移交给社区，由社区在各级政府的指导下，自主管理、自主决策、自主使用；广泛动员和培训非政府组织、政策研究性科研院所及其他相关社会组织，积极投身到农村和谐社会建设的进程之中，协助乡村社区实施社区主导型发展模式。
2、积极拓展社区主导型发展模式的作用范畴
在目前的政策框架设计中，社区主导型发展项目主要包括基础设施建设、社区发展基金和资源与环境改善等三个子项目。对于农村和谐社会建设进程中的其他突出问题，诸如鳏寡孤独以及残障人口的生活保障问题、养老问题、受灾人口的社区救助机制等，并未纳入集体行动范围。鉴于目前政府主导的社会保障网络尚不健全，保障水平较低的实际，探索通过社区主导、民主协商的机制，讨论制定相关制度，由乡村社区采取集体行动，尝试解决。
3、积极推进多元社会治理结构的形成
白水经验表明，多元社会治理结构对和谐社会建设有着巨大推动作用。为此，建议政府积极推进多元社会治理结构的形成。一是打破政府作为社会公共性唯一承担者的地位，广泛吸收社会群体参与社会公共性建设，充分发挥各群体的积极潜能，使得社会公共性的主体朝着多元化的方向发展。在具体事务中，政府要主动的、有选择地逐步退出一些领域，引导相关的社会群体积极地进行自我治理；二是在政府部门外，大力发展作为市场领域的第二部门和作为狭义社会群体的第三部门，如NGO、NPO等社会组织，提高其自我管理、自我发展的机制和能力；三是要逐步完善社区权力监督制约体系，在制度上减少公权力侵犯私权利的行为，建立起权力制衡的社区公共事务决策和管理体制及公共权力结构体系，在公开与制衡中确立各个社会组成部分的职责与权利，为社会和谐提供基本的制度保障。
课题 组长：王建康 杜向民
课题组成员：刘 颖 王景荣 罗援朝 张春华
执 笔：王建康 张春华
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