国务院发展研究中心  高 伟 

摘要：社区主导型发展（CDD）将资源和决策的使用权和控制权完全交给社区，一切由农民自己说了算。通过建立CDD机制，实施CDD项目，能够促进贫困地区生产发展，增加农民收入，改善村容村貌，树立良好的道德风尚和文明风气，提高农民的民主管理能力，推进政府职能的转变，是一种在贫困地区推进新农村建设的好办法。发展CDD事业，需要扩大CDD外延和覆盖面，全面推进新农村建设；整合增量资源和存量资源，降低CDD运营成本；大力发展社区发展基金，改善农村金融服务。                                                       

轰轰烈烈开展的新农村建设已深入民心，取得了很大成绩。各地、各部门把发展的目光更多地投向农村，从解决农民最关心、最迫切的问题入手，开辟了新农村建设的良好开局。当前，我国农村经济结构不断优化，农民生活水平逐年提高，农村基础设施也有所改善。但我们也应该清醒地看到，新农村建设是一项长期的系统工程，任务艰巨，需要面对和解决的问题还很多。

一、新农村建设的内涵和面临的主要问题

（一）新农村建设的内涵

建设社会主义新农村是党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发，做出的一项重大战略部署，是统筹新时期“三农”工作的一项重大战略举措，其目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。

推进新农村建设，首先要正确认识新农村建设与新村庄建设的关系。新农村建设是一项庞大的工程，是一个经济、政治、文化和社会建设四位一体的综合概念，是一个涵盖深化农村改革、促进农村发展的宏伟目标。新村庄建设只是新农村建设的一个组成部分，不能把新农村建设简单地理解为新村庄建设。

推进新农村建设，必须处理好农村经济发展和社会发展的关系。农村经济不发展，农民收入上不来，新农村建设就没有坚实的经济基础，不可能持久搞下去。推进新农村建设，必须把发展农村生产力放在第一位，推进传统农业向现代农业转变，大力发展农村二、三产业和县域经济，加快农村教育、卫生等社会事业发展，全面繁荣农村经济。

在经济上保障农民的物质利益，在政治上尊重农民的民主权利，是改革开发以来党中央制定农村政策的出发点和归宿点，是党和政府确立同农民关系的一个基本原则。因此，推进新农村建设，必须坚定不移地贯彻和落实党的农村基本路线和政策，依法保护农民的合法财产权和劳动权益，公平对待农民，取消各种针对农民的歧视性体制、政策和管理制度；必须切实推进乡村基层民主建设，改进农村治理结构，让广大农民真正成为建设新农村、管理新农村的主人。

推进新农村建设，需要优化农村社会组织结构，发展各种农民合作组织。农民合作组织是农民抗拒市场风险、维护自身利益的组织形式，是农民进行政治参与、表达自身利益的新途径，是有效沟通与协调政府与农民关系的中介。在党和政府的正确领导下，农民合作组织的健康发展，不仅能更好地代表和维护农民利益，贯彻并影响政府决策，还能降低政府管理乡村的成本，使乡村社会更加充满生机和活力。在新农村建设中，农民合作组织将发挥越来越重要的作用。

（二）面临的困难和问题

在新农村建设中，新村、新房和新街道只是外在的“衣服”，生产和经济才是“躯体”，科学文化素质则是“灵魂”，这三者的有机结合才能塑造新型农民。只有不断培育一批又一批新型农民，才能为新农村建设注入内在、持久的动力。胡锦涛总书记在党的十七大报告中就明确指出，要“培育有文化、懂技术、会经营的新型农民，发挥亿万农民建设新农村的主体作用。” 当前，在新农村建设中，培育新型农民工作取得了一定成效，但也存在一些问题和不足，主要有：

1． 农民的意愿和话语权没有得到应有地尊重

调研中笔者了解到，基层的领导干部都比较重视新农村建设，而有些农民参与新农村建设的热情不高。在部分农村，一些与农民生产生活紧密相关的事务，比如土地承包、修路修桥、通电通水、农技服务、卫生保健和计划生育等，几乎都要依靠政府来推动。在基层干部和农民的心目中，政府就是管农民的。而政府管得越多，农民参与公共事务的积极性就越低；农民参与的积极性越低，就越需要政府来推动，长此以往，又怎能不陷入恶性循环！调研中还了解到，一些县乡的新农村建设都是规划部门设计出来的，有些地方的项目建设就凭个别领导一句话，“手指一条路，头点一幢楼”，根本就没有征求农民的意见，大多数农民没有说话的机会，政府官员和专家学者成了农民建设家乡的“代言人”。丧失话语权的农民不可能真正参与新农村建设，农民集体失语的新农村建设将难以取得实质性进展。

2. 农民的能力建设有待加强

农民是新农村建设的主体，农民的民主管理能力、科教文化素质和思想道德修养将从根本上决定着新农村建设的兴衰和成败。由于历史原因，我国农村的大多数农民受教育的年限比较短，文化程度比较低，而近年来大批有文化、有技能的青壮劳力又从农村流向了城市。国务院发展研究中心对全国2749个村庄的调查显示， 30岁以下的青壮年劳动力每个村平均拥有299人，东部为323人，中部为260人，西部为298人。从农村青壮年劳动力的就业构成看，常年外出打工或在本地从事非农业的劳动力每个村平均有154人，东部有182人，中部有120人，西部有144人，该项调查还显示，74.3％的村认为能出去的青壮年劳动力都已经外出打工了，只有1/4的村认为本村还有青壮年劳动力可供转移。农村留守人员多为老人、妇女和儿童，单靠这部分农民，显然难以承担起建设新农村的重担。如何尽快培育并留住一批有文化、懂技术、会经营的新型农民，并使他们成为新农村建设的中坚力量，已成为推进新农村建设的迫切要求。

3．新农村建设资源难以瞄准贫困地区

推进新农村建设，落实各种强农惠农政策，涉及农林水、科教文卫、国土等20多个部门，这些部门都掌握一块财政扶持资金。在一些地方，各部门在推进新农村建设时各自为政，自行其是，导致资金分散使用，难以实现规模和集约效益。比如，有的部门为了取得立竿见影的效果，往往会选择具有一定经济基础的村庄作为新农村建设试点村，导致部分支农资金和优惠政策被倾斜到已经良性发展的村庄。而那些亟需外力打破“贫困恶性循环”的村庄，则由于基础相对较差、政策成效不明显，反而难以得到优惠政策和资金的眷顾。其结果是，一些富裕的试点村变成了“示范村”，越来越富；而贫困村庄却因难以改变面貌，逐渐被人遗忘。再比如，各部门的新农村建设专项资金通常要求地方有配套资金。在经济发达地区，地方提供配套资金是轻而易举的事，从而获得了比较多的专项资金。而在很多贫困地区，财政基本上是“吃饭财政”，搞建设连起步资金都没有，又怎能轻易获得上级部门的项目和资金支持！其结果是许多惠农强农项目被放在非贫困地区，区域差距越来越大。这样的例子很多。新农村建设需要“锦上添花”，但更需要“雪中送炭”，如何加强部门之间的协调合作，将新农村建设与扶贫开发工作有效地结合起来，提高新农村建设资源的边际效率，更好地为贫困地区农民服务，是一个很现实的问题，也是我们必须面对并尽快予以解决的问题。

以上问题在各地新农村建设中或多或少地存在，在贫困地区则表现得更加明显。新农村建设的难点在贫困地区，在贫困地区，农民的科技、教育和文化层次相对较低，自然环境比较恶劣，基础设施建设滞后，生活居住条件较差，是制约新农村建设的瓶颈因素，是最难啃的“硬骨头”。推进贫困地区的新农村建设要“见物”，需要加大农村基础设施投入，发挥当地自然资源优势，引导特色农业发展，但更要“见人”，需要培育新型农民，需要广大农民的积极参与，而培育新型农民要远比给农村修马路、盖房子艰巨得多、重要得多，因为农民才是新农村建设的主人。为促进新农村建设的顺利进行，我们必须充分尊重农民的主人翁地位，以农民为本，以能力建设为核心，把培育新型农民作为一条“红线”贯穿于新农村建设始终。

二、社区主导型发展是推进贫困地区新农村建设的好办法

在贫困地区，建设新农村需要从当地的实际出发，探索适合本地的发展模式，不可能千篇一律。笔者调研中发现，由扶贫部门与世界银行、国际计划、宣明会、乐施会等国际机构共同推动的社区主导型发展（英文是Community Driven Development，以下简称CDD）就是其中的一个好办法。

（一） CDD的内涵

CDD的核心就是将社区和贫困人口作为目标群体和受益对象，将资源和决策的使用权和控制权完全交给社区，由农民决定实施什么项目、由谁来实施，并由农民掌握、控制项目资金的使用，依靠农民自己推动社区的发展，实现了农民的自我组织、自主管理、自我监督和自我服务。

CDD最大的特点就是“一切由农民自己说了算”,是参与式扶贫的最高层次。CDD重视项目的结果，但更重视项目实施的过程中农民的参与，所以，CDD不是单纯的扶贫项目，其核心是加强农民的能力建设，基础是农民的广泛参与，是一种尊重农民意愿、让农民当家作主、提升农民综合能力的机制。

实践证明，CDD是国际上比较成功的扶贫开发模式。CDD能针对贫困人口的需求提供服务从而增强扶贫的可持续性，可以提高基础设施、教育、小额信贷和自然资源管理的效率和有效性；可以扩大扶贫开发工作的规模，并更好地瞄准穷人和弱势群体；可以给穷人赋权，让穷人得到更多的自由，促进政府职能逐步转变为监督、指导、支持和服务。这种机制也正是农民所需要的。

为了将CDD引入中国的扶贫开发工作，世界银行利用日本社会发展基金赠款，与国务院扶贫办外资项目管理中心合作，在广西、四川、陕西和内蒙古四省（区）开展CDD试点项目，这是在中国实践CDD的主体。项目总投资约4631万人民币，其中日本社会发展基金赠款约192.96万美元，其余资金由国内资金配套解决。项目的目标是通过在生态脆弱的贫困农村实施社区主导型发展项目，以帮助试点社区减缓农村贫困和提高环境可持续性。具体项目内容包括：（1）社区小型基础设施与公共服务建设；（2）社区发展基金（英文是Community Development Fund）；（3）社区自然资源管理与环境改善。项目在广西壮族自治区靖西县、四川省嘉陵区、陕西省白水县和内蒙古自治区翁牛特旗开展试点。四个县（区、旗）均为国家扶贫开发工作重点县，分别代表了中国西南喀斯特地区、丘陵地区、黄土高原地区和农牧区的贫困类型。项目实施的基本单位为行政村，每省15个村，共包括60个未实施“整村推进”计划的国家扶贫开发工作重点村。

（二）CDD在新农村建设中取得的绩效

1． CDD提高了农民的民主管理能力

CDD将项目和资金的决策权和控制权完全交给农民，由社区全体村民大会民主选举CDD自然村实施小组、独立检测小组、行政村项目管理委员会，并通过民主讨论，明确组织的职责任务，任何外部人员都无权干涉和改变。CDD通过召开村民大会讨论确定项目优先清单，讨论项目评选标准、投工投劳和自筹资金，编写并提交项目建议书，讨论实施项目的每个步骤。

四川省南充市嘉陵区双桂镇临水院村实施CDD项目时，由全村256户农民投票决定选择什么项目，最后该村以全票选择修从双太路到村委会的村道。决定修村道后，至于路怎么修、钱由谁来管也是农民自己说了算。村里选出三位大家最信得过的农民组成项目资金管理小组，并以小组的名义到银行开户。CDD项目为这条路投资的9.3万元打到账户后，组长管存折，会计管密码，任何干部都不得沾手，项目资金完全由农民管理，由农民决定如何使用。

临水塬不是特例，在各地CDD实施过程中，正因为项目和资金的决策权、控制权完全由农民自己掌握，所以从社区宣传动员、项目准备到项目实施和验收，村民都积极参与，表现出前所未有的热情。农民主动参加各种会议，在会上踊跃发言，表达自己的意见和看法；农民积极选举社区项目实施机构，敢于对不公平的选举说不；农民讨论分析本村发展面临的困难和问题，提出希望开展的项目，并对项目的建设地点、设计方案、施工组织和后续管理等都充分表达自己的意见，据理力争；农民不仅主动投工投劳开展项目建设，而且主动自筹资金弥补项目资金的不足。

总之，有了CDD，农民就多了一个说话的地方，可以掌握话语权，充分表达自己的意愿，提高民主决策和民主管理能力。由于社员参与程度高，减少了许多中间环节，节约了项目的投资成本，提高了工作效率。四川省CDD项目村在第一轮小型基础设施及公共服务子项目建设中，由社员讨论决定的项目工程预算单价比国家定额预算的单价低1/3以上，比过去政府主导的项目节约投资成本在2/3以上，与以往项目相比，共节约投资200万元，节约工期近2个月。这就是民主决策、民主管理的绩效。

2. 社区发展基金为农民提供金融服务，促进了生产发展

经济是基础，新型农民首先是富裕的农民。因此建设新农村的基础是“生产发展”，是革新农业生产方式，发展特色农业、规模农业，促进传统农业向现代农业的转变，而发展现代农业需要投入大量资金。从宏观看，新农村建设不可能完全靠资金投入，但没有必要的资金投入，是不可能建设新农村的。在贫困地区建设新农村根本不可能依赖财政，必须发挥金融的资金融通功能和乘数效应。但在贫困地区金融环境比较差，商业性金融企业难以生存，致使部分金融机构撤离，并形成了金融服务空白。银监会公布的统计数据显示，截至2006年末，全国尚有3302个镇(乡)未设任何银行业金融机构营业网点，占全国乡镇总数的9.52％，制约了农村经济发展，影响了农民生活。离开金融服务，很难想象在贫困地区建设新农村。缺乏金融服务，很多贫困地区的农民将丧失创业、发展生产的机会，有的连简单的再生产都难以维持，更谈不上成为新型农民了。

实践证明，社区发展基金是改善贫困地区农村金融服务的好办法。有了社区发展基金，农民不出村就能得到贷款，很方便，也降低了贷款成本。社区发展基金账目公开，利率是在征求大家意见后确定的，比较合理，还款压力不大，满足了农户部分生产和生活方面的资金需求，维持了农户的简单再生产，为农民带来了更多的发展机会，提升了农户的发展能力。笔者在剑川江头村大满山红调研时发现，该社区发展基金对没有畜牧养殖经验的农户（特别是贫困户）发放畜牧贷款时，不是将钱放给农户就了事，而是请一些具有买卖和养殖牲畜经验的农民与贷款人到市场购买牲畜，并指导贷款人饲养，从而降低了贷款户的饲养和还款风险，促进了该村畜牧业的发展。大满山红成立社区发展基金之前，该社区只有80多头（匹）大牲畜，而现在已有230多头（匹）。有的社区发展基金的服务对象主要是贫困户，为贫困户提供了发展创业的机会，缩小了贫富差距，维护了村寨稳定。一位老支书告诉我：“有了社区发展基金，农户能得到贷款，就有了发展的机会，可以把心思更多地用在种植、养殖和作小买卖上，村里小偷小摸的事比原来少多了。”

社区发展基金还能发挥资金的纽带作用，把农民组织起来形成一个握紧的“拳头”，共同抵御自然风险和市场风险，共同进入市场，可以降低交易成本，提高农民的市场谈判地位，减少各类商人的盘剥，形成农民利益的自我保护机制。一位社员告诉我：“社区发展基金的好处太多了，有个它，大家就组织起来了。到了播种时节，我们就集体买种子、农药、地膜和化肥，不用出村，供应商就开车给我们送来了，不仅价格便宜，供应商还免费给我们测土施肥。到了收获季节，收购商把车开进村，我们就一起卖水果、粮食和牲畜，不出村就能卖个好价钱，增加了收入。”

3. 实施 CDD项目有助于改善社区生产生活条件，促进乡风文明

在项目实施初期，社员们大多选择了修路、打井、修渠等基础设施建设，这些都是与群众生活密切相关、并迫切需要解决的现实问题。通过实施这些项目，切实增强了贫困地区抵御自然灾害的能力，改善了贫困群众的生产生活条件。在内蒙古翁牛特旗呼勒他拉嘎查农业队社区，以前由于没有引水渠，近1100亩稻田浇不上水，如果有旱情，群众的生产生活就会十分困难。在CDD第一轮小型基础设施子项目中，该社区选择了修渠，项目完工后，该社区人均增加稻田近3亩。五分地镇井架子村于大川社区缺少水源，需要到4公里以外的村庄买水吃，通过实施CDD小型基础设施子项目，该社区安装了自来水，从此彻底解决了该社区人畜饮水问题。

随着项目的实施，CDD通过社区发展基金运营所得利息形成社区公共积累，可以支持社区作一些公益事业，比如公路维护、学校维修等。有的将利息积累用于救济困难家庭，帮助社员办好红白喜事；有的购买风箱、水管绞丝机等工具；有的每月给老人发放10元的生活费；等等。总之，有钱好办事，随着积累的增加，CDD将在社区公共事务中发挥着越来越大的作用。社区发展基金每个月组织农民开一次中心会议，既有贷款又有还款，农户间相互交流生产生活知识，探讨致富门路，了解外面的社会，还互相帮助，共同解决困难和问题，这有利于减少邻里纠纷，促进社区和谐和乡风文明，促进社会风气的好转，增强社区的凝聚力。

农民参加CDD，得到了锻炼，增强了自信和干劲，树立了崭新的精神风貌。有的CDD以妇女为主要服务对象，提高了妇女的地位，她们参加会议时积极发言，热烈讨论，有的还组织跳舞，不再参加封建迷信活动，丰富了社区的文化生活。在云南，一位CDD小组长对我说：“社区发展基金这么难的事情我们都能作好，这说明我们农民并不差。只要给我们创造条件，不管遇到什么问题，我们都能应对。”从这位小组长不多的话语中流露出来的自信和当地农民在艰苦环境中自强不息的创业精神，让人们看到了在贫困地区建设社会主义新农村的希望。

4. CDD增强了农民的制度意识，促进了政府职能转变

CDD小组会议和中心会议把农民组织起来，不仅商讨修路、架桥、发展社区基金等事宜，还商讨社区“大事”，自己动手解决，不再过分依赖政府。云南剑川县象图乡政府为沽泥盆村的白石登社区修了一条村级路，当时基本没有征求村民的意见。在成立CDD之前，只要这条路出问题，哪怕是很小的问题，比如下雨路上有积水，村民就去乡政府要求解决问题。乡政府组织村民维护公路，能有50％的村民参加就不错了。成立社区发展基金后，村民就在会议上商讨了公路维护制度，其中有一条规定：在公路维护中，如果社员不出工，缺工一次就从风险基金中扣20元。从此，只要白石登的道路堵塞了，村民就100％地参与道路的疏通和维护工作，不再等政府来解决问题了。农民通过CDD实践逐渐认识到，很多问题可以通过制定制度来解决，培养了制度意识。当地政府也从这些事吸取教训，转变工作方式，在开展工作之前，主动征求村民的意见，争取村民的支持。这说明，单个分散的小农户很弱小，难以引起人们的重视；而组织起来的农民则可以做很多事情，成为一支不可忽视的力量。

CDD将项目决策权和控制权交给社区和农民，政府主要为农民提供培训、技术指导、协调等工作。这不仅强化了政府的服务意识和服务功能，促进了政府职能的转变，还让农民认识到：政府是为农民服务的，政府和农民的利益是一致的，不是对立的。在CDD试点村，干群关系日趋和谐。在陕西白水县纵目乡富平村，一位80多岁的老奶奶激动地说：“感谢共产党，感谢政府，我们好像又回到毛主席的时候了。” 在翁牛特旗试点村，群众们高兴地说：“政府现在真正是老百姓自己的政府，是为老百姓办实事的政府”。一位乡长告诉我：“现在乡里的工作比原来好开展多了。这首先得益于党的惠农政策，让农民得到了实惠，增强了政府的威望和号召力。另外，农民组织发动起来后，村里的很多问题农民都自己解决了，减少了政府的工作量。”

5． CDD让农民当家做了新农村建设的主人

在试点村，农民把CDD项目当成自家的事来干。在实施基础设施与公共服务建设项目过程中，农民主动想办法解决项目设计、施工和资金不足等问题，主动寻求政府和技术人员的支持和帮助。在广西靖西乡一个村的屯级公路建设中遇到征地问题，以往解决这种棘手问题，即便乡镇政府出面，也不一定能得到农民的理解，有时还会遭到农民的阻挠。而在CDD项目中，靖西农民认为修路是自己的事情，就自发组织，积极协商，互谅互让，很快就解决了征地问题。在陕西白水县杜康镇张家塬村，通过实施CDD，农民也积极参与村里的公共事务。去年夏天暴雨冲毁了村道，村里的男女老幼（包括一位七十多岁的老太太）齐上阵，主动参加村道修复工作。在CDD试点村调研，我最大的体会是CDD增强了农民的主人翁责任感，让农民当家做了新农村建设的主人。中国的农民是宽厚的，中国农民的力量也是无穷的，共产党就是依靠农民推翻了“三座大山”，建立了新中国；在新农村建设中，只要我们真正尊重了农民的主人翁地位，充分调动了农民的积极性，就没有克服不了的困难。

由此可见，建立CDD机制，实施CDD项目，不仅能促进生产发展，增加农民收入，还能改善村容村貌，树立良好的道德风尚和文明风气，提高农民的民主管理能力，推进政府职能的转变，是在贫困地区培育新型农民、推进新农村建设的好办法。

三、建议

CDD实施时间不长，虽取得了初步成效，可也存在一些问题不足，需要在实践中不断改进和完善。

1． 扩大CDD外延和覆盖面，全面推进新农村建设

在各地试点CDD项目中，主要包括基础设施建设和社区发展基金等子项目。这些子项目的实施，虽然可以改善农民的生产生活条件，满足农民部分资金需求，但新农村建设是一项系统工程，内容很丰富，现有的CDD内容还不能满足建设新农村、培育新型农民的需要，其外延还有待扩展。目前各部门推动新农村建设能较好地发挥部门优势，专业性也比较强，但项目比较单一，人员流动性强，缺乏部门协作，难以发挥综合、持久和规模效益。建议扶贫部门在推动CDD过程中，发挥自身综合扶贫开发的机构、人才、经验和信息等优势，整合各种扶贫开发的资源，在CDD原有项目基础上扩充科技、教育、卫生、文化等子项目，积极探索建设新农村、培育新型农民的综合化、制度化和规范化新路子，促进贫困地区农村经济、社会的协调发展和全面进步。

目前，试点CDD的地区还比较少，外界知之甚少，绝大多数贫困地区的农民还无法享CDD的实惠。而扩大CDD覆盖面需要投入大量的人力、物力和财力。这就需要认真总结CDD的经验和教训，不断完善和改进，并加大宣传力度，让社会各界认识、理解和支持CDD，为CDD创造更加宽松的政策法律空间和良好的外部环境。

2． 整合增量资源和存量资源，降低CDD运营成本

CDD有别于自上而下的传统扶贫开发工作，需要成立项目办并对管理人员进行培训，需要招聘社区联络员；启动CDD需要开展入户调查，组织农民学习、讨论和认识CDD；如果成立社区发展基金，还需要对社员进行制度建设、财务财经纪律、记帐做帐、利息计算、现金保管、信息公布、贷款发放与回收、监督等多方面的培训。在CDD试点地区，基层干部和农民普遍认为启动CDD的工作量大，手续繁琐，占用时间长，成本较高。

为提高CDD资源使用效率，需要CDD项目推动者在实践中总结经验，简化程序，尽量做到本土化、通俗化，便于农民掌握，将实施CDD项目与维护农民利益紧密结合起来，让农民在CDD实践中以较小的投入获得尽量大的回报，享受CDD实实在在的好处，要让参加CDD成为农民自觉的行动。

为降低CDD运营成本，需要将CDD增量资源和新农村建设的各种存量资源（比如各种组织资源和人力资源等）有效地整合起来。建议由扶贫办、共青团和妇联等机构发起成立“CDD志愿者活动”，组织广大青年深入偏远落后地区的农村，帮助当地的农民建立CDD，并用当代青年的知识、智慧和文明熏陶农民，提高农民的综合素质。同时让当代青年在CDD实践中了解国情，在艰苦的环境中得到锻炼，这种效果不是花钱就可以买来的。

3. 大力发展社区发展基金，改善农村金融服务

调研中发现，在部分CDD试点村还没有建立社区发展基金。我就问这些村的CDD社员：“如果村里的CDD基础设施建设搞完了，那么CDD还有存在的必要吗？”有的社员没有回答，有的说：“路修好了，维护很重要，CDD还可以继续做道路的维护工作。”有的社员说：“公路项目结束了，如果没有后续资金和项目，CDD就没有存在的必要了。”有的社员则认为：“我们还可以继续做社区发展基金。”这说明部分社员已经意识到了社区发展基金的纽带作用。社区发展基金通过向社员提供小额的、大量的生产和生活方面的借款，可以和社员保持长期的、频繁的、千丝万缕的联系，而联户担保制度则将社员连接为一个紧密的利益团体，这是维持CDD可持续发展的重要制度安排，需要给予高度重视。

资金流动的过程也就是财富分配的过程，资金从社区发展基金流动农民的手中后，农民会将这部分信贷资金和自有资金迅速地转换为牲畜、农药和生产工具等实物，这样能增加社区总的财富量，但短期内却不一定能增加该社区总的流动资金量，因为这些实物再转换为资金需要一个过程，是“惊险的一跳”。而农民如果将社区发展基金的信贷资金用于医疗或子女上学，从整个社区看，资金回流的速度会更慢。社区发展基金只要有资金，很快就能贷出去，出纳的手中时常只有几百元甚至几十元的现金，不能满足本社区农民的应急之用。随着生产发展和生产规模的扩大，农民对提高贷款额度的要求越来越高，从开始的最高1000元提高到3000元，甚至5000元，而如果只靠利息积累增加基金本金，将难以满足农民的资金需求。为解决基金流动性不足的问题，社区发展基金规定提前扣留利息和风险基金，并要求月月还款，农民很难做到，并认为这是社区发展基金的主要缺点之一，孰不知这是无奈之举。其实，社区发展基金可以考虑在社员内部吸收存款，存款利率可参考人民币存款基准利率，由社员讨论决定。这样不仅可以满足农户资金安全的需求，还可以将农民闲散、小额的资金汇集起来形成更大的资金，满足更多农民的贷款需求。从金融安全的角度看，只要社区发展基金不对外设柜台，只在社员内部相互融资，不会引发金融危机。

社区发展基金满足了贫困地区农民部分生产、生活方面的资金需求，维持了农业的简单再生产，弥补了部分农村金融服务空白，让农民得到了实实在在的好处，受到了农民欢迎。像这种有利于农民的好事，政府可以而且应该发挥主导作用，积极推动其快速发展。社区发展基金的原始本金可以通过货币发行的方式(或财政扶贫注资形式)，由政府扶贫部门向农村无偿提供，同时吸收社会各界力量广泛参与。只要这些资金流向最需要资金的生产部门，并服务于生产和建设，就能创造财富。这样做也可以让贫困地区的农民感受党和政府的关怀。实践证明，制度扶贫的效果将远胜于物资扶贫、现金扶贫和单纯的小额信贷。 

总之，CDD和新农村建设的目标是一致的，其方式也是可行的，是推进新农村建设的有益探索。CDD可能不是建设新农村最理想的机制，却是一种有效的机制，值得研究和借鉴，并在实践中不断完善和推广。我国的经济体制改革是从农村开始，30年农村经济体制改革的经验反复证明：我们要充分相信农民的智慧和创造力，我们什么时候尊重了农民的创造和选择，什么时候相信了农民，我国的农村改革才能取得真正的突破和进展，新农村建设也不可能例外，因为自信、自强、吃苦耐劳的农民才是新农村建设的“脊梁”。