参与式流域管理的实践与成效

　　――参与式方法在黄土高原水土保持工作中的应用探索

水利部黄河上中游管理局副局长：何兴照

1　前言

黄河流域黄土高原是我国水土流失最为严重的地区之一，据1990年公布的全国土壤浸蚀遥感普查资料，全区总面积64.2万km²，其中水土流失面积45.4万km²，占到总土地面积的71%，且侵蚀模数超过5000 t/km².a的多沙区面积达19.1万km²，占到水土流失面积的42%。严重的水土流失导致黄土高原地区生态环境恶化，耕地面积减少，土地生产力降低，严重制约着当地经济社会的发展，加剧了干旱等自然灾害的发生。同时，流失产生的大量泥沙进入并淤积在黄河下游河床，使黄河河床不断抬高，严重威胁着黄河下游广大地区的防洪安全。严重的水土流失使黄河干、支流众多的水库等水利设施淤积加快，使用年限缩短，效益不能正常发挥，并且为了将水土流失造成的泥沙淤积输送入海，每年有多达200多亿m³的水量用于下游河道冲沙，使得黄河本已短缺的水资源更加紧张。虽经多年的高强度治理，黄土高原严重的水土流失趋势有所缓解，恶劣的生态环境有所改善，但是整个黄土高原水土保持工作的形势依然严峻，摆在各级政府和水土保持业务部门面前的任务依然十分艰巨。

自20世纪50年代以来，黄河流域黄土高原作为我国水土保持工作的重点地区，得到国家的高度重视，在全国率先开展了大规模的水土流失治理活动。特别是进入20世纪80年代，黄土高原水土保持工作进入了一个全新的发展阶段，国家投入大量资金，先后在黄土高原地区启动实施了“四大片”重点治理、试点小流域、治沟骨干工程专项、沙棘专项、国债、生态县建设、退耕还林（草）及黄河水土保持生态工程建设等一大批水土保持重点项目。经过近30年的不懈努力，取得了巨大成效。截至2005年底，综合治理面积累计达到21.5万km²，其中：建设基本农田527万hm²，水保林946万hm²，经果林196万hm²，人工种草349万hm²，封禁治理131万hm²；建成小型水保工程176万座（处）;建成淤地坝12万座。这些水土保持工程产生了良好的社会经济和生态效益，增产粮食解决了1000万人的温饱问题，并使进入黄河下游的泥沙每年减少3亿吨左右。

2　引进外资开展水土保持的探索

为加快黄土高原水土流失治理步伐，拓宽投资领域，学习国际先进的项目管理方法和理念，水利部、黄委会尝试在黄土高原水土流失严重地区引进世行贷款，利用外资开展水土保持治理工作。1994年起在黄土高原实施的水土保持世界银行贷款项目，是我国政府首次利用国际金融机构贷款开展的大规模水土保持项目，项目以促进当地农民脱贫致富、改善区域生态环境、减少入黄泥沙为建设宗旨，至2005年已实施了两期工程。在项目执行区的陕西、山西、甘肃和内蒙4省（区）总投资42亿元人民币（其中包括世界银行贷款3亿美元），共治理1294条小流域，累计治理水土流失面积92万hm², 包括建设基本农田19万hm², 果园经济林12万hm², 造林40万hm², 种草16万hm², 天然草场封育5万hm²。 同时，项目还完成了大量的工程措施，包括修建骨干坝258座，淤地坝1353座，谷坊等小型水利工程5400多处，各项措施新增拦沙能力超过6000万吨，增产粮食70万吨，有效的解决了项目区农民的吃粮问题，改善了农民生产生活条件。

项目在规划和可行性研究中，将水土流失治理作为项目设计的首要目标，围绕这个首要目标开展各种治理措施的综合布设，同时注重项目治理的可持续性，注意将农民群众的增产增收与项目实施有机结合起来，提高农民参与项目治理、保护项目成果的积极性，收到了良好效果。在取得良好生态效益的同时，也取得了很好的经济效益和社会效益。农民人均纯收入大幅提高，道路等基础设施加强，医疗教育条件改善。通过与造林、种草、封禁保护等各种坡面措施的有机结合，使项目区地面植被有效恢复，生态环境有效改善，土壤侵蚀大大减轻，初步遏制了项目区严重的水土流失，减少了入黄泥沙，对于保证黄河“堤防不决口、河道不断流、污染不超标、河床不抬高”，实现“维持黄河健康生命”的终极治黄目标发挥了积极作用，集中体现和成功实践了“人与自然和谐相处”的水利工作新理念。项目实施成效引起了国内外的广泛关注，被世行誉为世行农业项目的“旗帜工程”，并荣获2004年度“世行行长杰出成就奖”。

项目通过成功引进利用外资、扩大了投资渠道，加快了黄土高原水土流失治理步伐，提高了黄土高原水土保持工作管理水平。项目在实施中引进吸收了国内外大量先进管理理念和经验，以全新的管理模式推动了黄土高原水土保持工作的发展。项目在水土保持行业首次按照基建管理程序开展了认真科学的前期准备工作；建立了完备有力的项目组织领导和实施管理体系；在项目财务管理中首次引入报账制和审计制；首次开展了全面的水土保持项目监测评价工作；首次在水土保持项目中开展了支持服务体系和能力建设。项目实施开创了黄土高原水土保持生态建设的新局面，取得的巨大成效以及由此在国内外产生的深远影响对于黄土高原乃至全国的水土保持事业都具有重要的意义。

由于黄土高原水土保持世行贷款项目的成功实施及产生的影响，从2004年起，由英国政府国际发部提供赠款，在黄土高原水土保持二期世行贷款项目区甘肃省的崆峒、静宁、环县、华池4县（区）实施了“英国赠款中国小流域治理管理项目”。该项目的主要目标是总结并完善黄土高原世行贷款项目的监测评价体系，研究以扶贫为重点的可操作的最佳流域治理模式，并在中国以及国际类似项目中推广。通过该项目的实施，将加强我国水土保持项目从项目设计、实施到监督管理的能力，提高项目的实施效果。经过三年时间的项目实践和探索，取得了一些阶段性的实施成果，特别是在参与式方法的运用、可持续生计理念的推广以及促进县域内各部门合作和资源整合等方面得出了一些初步的经验和体会。

3　小流域治理管理中的创新体验

小流域综合治理的概念于20 世纪80年代提出以来，作为我国水土保持工作的一项基本的综合技术体系，通过不断总结和完善，在水土保持工作实践中得到了长足的发展和广泛的应用。从技术层面上来讲，小流域综合治理理论和方法也在不断的演变和发展，以适应新的社会经济体系的需要。但总体来说，“小流域综合治理”仍然是一个以技术要素为主的体系，主要解决以小流域为基本单元的治理管理模式中的关键技术问题。而要成功地实施小流域综合治理，除有效的技术体系外，还需要与当地社会经济和文化条件相一致的机制和组织形式，在解决环境问题的同时，与当地政府的综合发展目标相一致，并最大限度的改善当地群众的生产生活问题。只有这样才能确保水土保持工作成果的维护和巩固并得到当地政府的全力支持，这就需要更深层次的从非技术层面进行探索和总结。英国赠款小流域治理管理项目在总结黄土高原世行贷款项目经验和教训和基础上，在保证流域治理和生态恢复项目的总体目标的前提下，根据目前我国广大农村的现状，就解决水土保持小流域治理工作中的非技术问题进行了有效的探索，特别是在参与式方法、可持续生计以及部门协作和资源整合在小流域综合治理工作中的作用方面，取得了初步的创新体验，仅供大家交流和借鉴。

参与式方法

参与式理念是一种强调所有利益相关者主体地位和主观能动性的组织思想。在计划经济时代，水土保持和其他环境保护工作都是在政府统一部署下完成的，政府是这项工作的决策主体。在新的形式下，利益相关者的组成发生了变化，除了代表民众公共利益代表的政府以外，代表社区利益和个人利益的社区和农户在环境保护项目中担当着更重要的角色。这也是为什么在很多文献中，把参与式方法定义为一种广大群众参与决策和管理的“群众路线”的原因。参与式更多地强调社区群众团结合作行动，通过建立群众的发展能力、管理能力和决策能力，自己帮助自己，实现社区自主可持续发展。所以，一般来说，鼓励采用参与式的工作方法，就是鼓励当地人自主参与项目的决策、设计、实施、利益分配和监测评价，并在这个过程中形成自我持续发展的能力。

我们在英国赠款小流域治理管理项目实施中，选取了崆峒区甲基峪、静宁北岔、环县高沟、华池樊庄四条小流域在参与式咨询专家的指导下开展了参与式小流域规划的具体实践。所选的四条小流域面积在25－40 km²之间，均为水土流失严重、群众收入水平较低、生活贫困，在当地具有代表性的流域。各县政府对参与式小流域规划的试点工作非常重视，协调成立了由县水利、水保、农、林、牧、妇联、扶贫、信息办等相关部门业务人员组成的规划小组，在咨询专家的指导下，这些规划人员深入社区和农户，利用各种参与式工具，帮助农民正确理解项目目标，分析流域、社区和自己贫困的原因，讨论寻找解决问题的办法。通过召开村民大会、半结构访谈、重点调查、流域踏查以及使用社区资源图、社区联系图、社区大事记、问题树和目标树等参与式方法和工具的应用，了解农民的要求和想法，让农民充分表达自己的意愿，引导农民将自身脱贫致富的迫切需要与流域治理的整体目标有机的结合起来，让农民了解并认识到贫困与生态环境退化和水土流失之间有着直接的关系，要解决贫困问题，改善自身的生活条件，首先应该从治理当地严重的水土流失入手。

借助参与式的方法和工具，规划人员和专家引导农民寻找出对当地生态环境和自身生活影响最大、急需解决的问题并提出相应的解决措施，在此基础上完成了参与式的小流域综合治理规划。参与式小流域规划与传统规划方式最大的不同就在于农民的意愿在规划中得到了最大程度的体现，让农民感觉到了这个规划是我提出的，我想要的，为我做的规划，而不是以前那种被动的、强迫命令的规划，所以极大的激发了农民投身流域治理的积极性。同时我们在规划过程中注重体现社会公平的理念，强调了妇女、儿童、老人、少数民族等不同群体的公平参与。

在规划的实施和管理阶段，农民和社区的作用将更加重要。为了保障项目实施成果的可持续性，我们在项目实施和管理中强调推行社区主导的方法和理念。流域内所有的社区，均成立了由农户民主推选产生的项目实施小组、财务管理小组和监测评价小组，成员全部由能够热心为群众服务、群众信得过的农民组成。这三个小组将根据项目《社区实施手册》、《财务管理手册》、《监测评价手册》的规定，分别负责项目的实施、财务管理和监测评价。

根据我们的实践，在小流域综合治理管理项目的实施中采用参与式的方法，要处理好以下关键问题：

（1）    处理好利益群体的关系，保证农民群众在水土保持项目中的受益主体的地位。给予农民更多地知情权、表达权、管理权和决策权，更多实现自下而上的决策过程，改变单纯自上而下的决策观念。

（2）    重视对弱势群体的帮助，促进社会公平和谐发展。大多数水土保持项目区均为边远地区，或贫困人口和少数民族集中地区。在水土保持项目设计和实施过程中，应该积极鼓励贫困人口、妇女和少数民族人口的积极参与，做到公平发展，促进这些地区的和谐社会建设。

（3）    注意发挥乡土知识的作用，加强能力建设。在水土保持工作中鼓励群众参与的另外一个重要目的，就是要发挥乡土知识在在水土保持工作中的作用，使水土保持科学技术能够和当地的乡土知识建立起高度的兼容性。通过这个过程，培养当地群众的技术能力和管理能力，保护和巩固水土保持项目的成果，实现可持续的社区发展。

（4）    积极鼓励建立有效的社区组织，实现社区资源的高效管理。针对水土保持项目“分散投入，共同受益”的特点，要积极鼓励建立以社区为基础的群众组织，敦促社区组织积极参与水土保持项目的设计、实施和管理。与此同时，建立社区组织和地方政府的有效交流机制，实现政府－社区组织的高效互动，建立新型的政府－群众合作关系。

（5）    重视参与式方法和工具的应用，提高水土保持项目效率。所谓参与式工具，是指按照参与式体验所开发的基本原则和步骤，利用群众简单易懂的方法工具，高效的完成项目活动。这些 “工具”包括半结构访谈、平面示意图、排序、识别贫困群体和农户大会等，可以根据不同项目的需要，灵活使用。参与式方法的核心是相关利益群体的共同参与，其方法和工具要与当地社会经济条件和文化背景保持一致。

按照中央提出的建设“和谐社会”和“以人为本”的理念，引入参与式工作方法，改善农村社区的发展管理，已经势在必行。近年在农村有效推进的基层民主政治建设，如村务公开、民主理财、“四项民主”（民主管理、民主监督、民主选举、民主决策）等，已经开始唤醒社区农户的主体意识。并且随着农民外出打工人数增加，对国家政策和各种信息有了更多了解，农民参与各种社会事务决策的要求也越来越强烈。随着税费改革、“两工”(义务工、管护工)的取消，过去无偿调动社区劳动力的做法已不可行。国家政策、农村形势、农户的参与意识都在改变。因此，转变工作作风，改变工作方法，告别传统的与现实要求不相符的工作方式，已成为必然的选择。

然而，引入并逐渐适应参与式发展管理，是一项严峻的挑战。建立农户和管理部门的参与式管理能力，向社区授权或下放权力，从过去对社区的领导关系转变为服务、合作的伙伴关系，向农户提供更多更好的服务等，工作难度增加，工作量大幅上升，是当前地方政府和业务部门面临的一项挑战。

可持续生计

可持续生计是20世纪90年代提出的一个比较重要的国际发展的支持理论。是建立在参与式工作理念基础上开发出的一个新的理论框架，旨在为参与式的扶贫和其他国际发展项目提出一个更为具体的基于项目目标的管理框架，是国际发展理论演变过程中，实现从物质援助、经济援助、技术援助到能力建设发展过程中的一个必然产物。该理论框架对新时期发展项目有两方面的重要贡献：

（1）       具体分析方法：可持续生计的理论框架中，从目标群体（如农户）的基本生计支持要素出发，提出了分析目标群体生计状况和发展需要的详细要素和方法。在可持续生计框架中，将人们生计所需要的资产分为6类：a)人力资本：人的能力，包括其知识体系、健康状况、技能等；b)自然资本：主要是人们赖以生存的自然资源要素，如土地、水资源、动物，植物资源等；c)金融资本：人们生产生活所需要的资金投入，包括银行储蓄、信贷等；d)物质资本：人们生产生活中所需要的物质支持要素，包括住房、工具、交通等；e)社会资本：人们生产生活所需要的社会支持要素，包括关系网络、信任、社会地位等。基于这个框架，就能很好地对人们的生计状况作出评价，并提出改善生计状况所需要的目标和途径。

（2）       明确发展目标：进一步明确了发展项目的目标就是要建立一个可持续的生计体系，只有当目标群体拥有一个可持续的生计系统时，环境保护项目和区域发展项目才可能发挥最大的效益。对任何单一目标项目，即使解决了某方面的问题，但是人们的某些生计要素没有得到保障，仍然无法实现可持续生计，其成果将无法得到保护和巩固。这也是我们要在水土保持项目中坚持综合管理方法的理由。

在水土保持项目中应用可持续生计理论框架的重要意义在于如何处理好环境保护和发展之间的关系。传统的水土保持项目一般都通过各种治理措施来实现对水土资源的保护，并限制不合理的土地利用方式，如要求陡坡地退耕等。很显然，如果没有采取相应的生计支持和补偿措施，在水土保持项目实施过程中，部分群众将失去其部分生计资本，如坡耕地、放牧地等。所以在水土保持项目的设计中必须首先考虑当地群众的生产生活方式和生计能力。所以我们在项目设计过程中，需要坚持不伤害群众利益，帮助他们建立可持续的生计为目标，采用替代生计方法，权衡利益分配。这一点我们从黄土高原水土保持世行贷款项目的成功实施中有着较为深刻的感受。黄土高原世行项目营造了大面积的水土保持林，促进了大面积坡耕地退耕，在项目治理区实行了全面封禁措施，使项目区地面植被得到有效恢复，项目治理成果得到很好的保护。能够成功做到这一点的重要原因，就是项目在一开始，就注重帮助群众改变传统耕作方式和放牧观念，通过建设高质量的基本农田解决群众吃粮问题，通过推行牲畜品种改良、推广圈养等方法使群众生活水平在项目实施后不会下降反而有较大水平的提高。所以项目得到了群众的欢迎和拥护，在群众生计可持续的前提下，实现了项目治理成效的可持续。

英国赠款项目示范小流域在设计中，除了水土保持治理措施外，还考虑了解决当地社区农户最迫切生计问题的一些措施。同时，项目还注重开展了对社区和农户的能力建设内容，联合农业、畜牧、妇联等部门为农民提供相应的技术支持和信息交流，开展了一系列农业实用新技术的培训和推广。通过项目实施，提高农民的综合素质和科技水平，增强社区和农民的自主管理能力，促进项目成果以及社区的可持续发展。

部门协作和资源整合

在小流域综合治理和可持续生计理念中，都强调了“综合”这个概念。从技术上，对小流域的治理要根据其自然地理条件和社会经济条件，设计综合的治理方案，以发挥水土保持措施综合效能的发挥。而从区域发展的角度来讲，小流域的治理管理过程也是一个建立流域内社区和群众可持续生计的过程，而可持续生计的建设显然需要从支持生计的五大基本资本入手，在项目内容设计的层面，通过替代生计手段，实现区域可持续发展的目标。所以，在小流域综合治理中，“综合”是一个最为关键的概念，它包含了技术和经济社会发展两个不同的层面。

要考虑一个流域或者社区的经济社会发展，实现真正意义上的小流域“综合”治理管理，就必需要建立相应的多部门协作机制。因为在以小流域为单元的治理管理中，要涉及到很多部门的合作，如水利、农业、林业、畜牧等行业部门的合作，才能实现“综合”治理。而这种部门的合作包括了技术合作和政策层面的协调和统一。相比较而言，技术层面的协作要比政策层面的协作容易一些，而真正要实现政策层面的协作和统一，就需要政府部门内建立相应的合作机制并得到各到政府领导的大力支持。因此在部门协作过程中，相对容易实现的是技术上的协作。要实现政策层面的合作需在地方政府的统一领导和协调下，各部门达成资源整合协议，即将各部门所拥有的发展资源（项目和资金），通过区域综合发展规划的手段，实现有机的结合，使其发挥最大的效益。而要真正实现部门协作和资源整合的关键是建立一个强有力的部门协作机制。根据我国目前的财政预算体制，在中央和省级是相对独立的部门分割预算和立项体系，在短期内要实现国家和省级部门之间的资源整合具有一定的难度。但对于县/市级而言，由于我国的县/市级政府是所有行业发展项目的具体实施部门，县/市政府对于所属的各个相关部门有着直接的领导关系，可以通过行政协调手段实现县/市级行业部门间资源的整合。这在近年来很多地区实施的扶贫整村推进计划以及一些国际组织或国际金融机构的投资项目中采用的项目配套政策中已经得到证明。

英国赠款中国小流域治理管理项目在实施中对于部门协作和资源整合非常重视，在崆峒区开展了“GIS技术支持的县域资源整合和小流域综合治理规划系统开发”的试点工作，偿试将全县自然资源、社会经济以及县域内各个部门所掌握的资源、项目、资金等集合起来并展示在一个统一的平台上，为县级政府决策提供依据。通过统一的综合发展规划，使县域内所有资源得到最有效的利用，实现效益的最大化。项目还在示范小流域的规划设计中进行了部门协作和资源整合的具体实践。成立了由县级领导任组长的规划领导小级，由各相关业务部门人员参加的规划小组，项目建设资金中，除了英国赠款资金外，还包括了农、林、扶贫、交通等部门可能在流域内提供的项目和资金。另外还组织妇联、农机、果品、畜牧等部门技术人员为社区提供技术指导，开展技术培训，增强项目实施的可持续性。

根据我们的体会，在实行部门协作和资源整合中需要注意以下几点：

（1）         领导重视，部门配合：要实现部门协作和资源整合，首先是争取县/市政府的重视和支持，建立相应的合作机制。在县/市政府的直接领导下，各行业部门密切配合，以形成一个有利综合协调发展的环境，从政策和机构上提供有效的保障。

（2）         统一规划，分部门实施：在现有国家体制下，要实现项目的完全整合、资金统一使用还有一定的困难，因为不同部门的项目有其自己特殊的目标和管理制度，项目整合后需要满足各部门的项目管理要求。但是，以县/市为单元，根据统一的区域发展策略，通过制定统一的区域综合发展规划，调动各行业资源、按照统一规划，分别组织实施，最大限度实现资源整合后的资金高效使用。

（3）         健全管理制度，避免资源浪费：资源整合虽然有利区域综合发展和提高资源使用效率，但是增加了项目管理的难度，包括项目资金使用和监督、项目成果验收等方面。所以，需要建立一个有效的管理制度解决由于资源整合出现的新问题，并保证项目实施符合行业管理的要求。

（4）         提高社区管理能力，实施参与式项目管理：推行参与式的项目管理的重要特征就是使受益群体成为项目的主体，直接参与项目设计、实施、监测全过程中的决策和管理。所以应通过培训等手段，提高社区的自主管理能力，保证基于社区的自然资源管理项目的有效实施，实现可持续生计的目标。

4　参与式小流域综合管理项目的设计和实施方法

黄土高原水土保持世行贷款（一、二期）项目执行期长达12年，在取得巨大成效的同时，也积累了大量值得总结的项目管理经验。同时由于利用外资进行大规模的水土保持工程建设是一个全新的尝试，也经历了不断总结教训和改进方法的过程。特别是在如何鼓励群众参与，实现项目区的可持续生计以及部门协调和资源整合方面，经历了一个较长的演变过程。为了总结我国水土保持工作经验和教训，加强水土保持工作的软件建设，英国赠款小流域治理管理项目开展了一系列旨在总结黄土高原地区水土保持工作经验，完善现有水土保持监测评价体系和手段，探讨小流域管理最佳运作模式，宣传推广项目成果以及加强各级部门和相关机构能力建设等主要内容。该项目在原黄土高原水土保持世行贷款项目的基础上执行，在国内外专家的帮助下，根据我国实际，开发了参与式小流域综合管理项目的具体方法，并在甘肃省的4个县试点运行。其过程概括起来主要包括参与式的问题诊断和需求分析、参与式小流域规划、社区主导式项目实施和管理以及参与式监测评价等几个主要阶段，每个阶段的主要任务和特点见表1。

表1：参与式小流域实施管理的主要阶段及其基本原则

参与式小流域治理规划和设计

参与式小流域治理管理的设计是做好参与式小流域管理的关键步骤，包括完成表1中所列的前两个阶段任务，即参与式的问题诊断和需求分析，在此基础上，完成项目活动的识别和设计，包括以下主要活动：

1）  部门协调和资源整合：在县政府的统一领导下，组织由主管县政府领导主持，相关行业部门参加的县级项目领导小组。项目领导小组将根据县域发展规划的要求和资源情况，确定项目区和整合相关资源，确定项目的整体内容和投资规模。根据黄土高原水土保持特点，主要相关行业部门应该包括水利、林业、农业、畜牧、环保、扶贫、妇联等部门。

2）  规划设计小组的成立：在项目领导小组的领导下，成立县级项目规划设计小组。项目规划设计小组应该由包括相关专业的技术人员和当地的农民代表组成，并建立参与式规划设计的交流机制。图1为规划设计小组的基本组成和交流方式的示意图。

图1：参与式小流域综合治理规划设计小组的组成和交流形式

3）  参与式问题诊断和需求分析：规划设计小组应该采用参与式的方法，完成小流域的问题诊断和需求分析，主要内容包括小流域内的主要水土流失问题识别和排序、流域区社区群众生计状况和发展需求分析两个重要方面。在此基础上，确定该小流域综合治理和管理的目标和任务。

4）  参与式项目规划和技术设计：采用参与式的方法，以确立的流域综合治理和管理的目标任务为基础，识别项目干预内容并完成具体的项目活动的技术设计。这部分的基本方法和程序基本和传统的水土保持小流域综合治理规划设计方法一致，但是在项目活动的选择和决策过程中，应该根据项目活动产品的特性（公益性产品、私人产品、或公益和私人产品结合等），确定其决策主体，并保证规划设计过程的全程公开和透明。在规划过程中要注意对弱势群体利益的保护，要让他们获得公平平等的发言机会并从项目成果中受益。在项目活动识别和设计完成后，应按相关行业标准，完成项目投资估算和经济效益分析等设计内容，并根据国家有关农村工作的政策，遵照“一事一议”的原则，以村民大会等形式，讨论通过设计方案。

5）  参与式项目实施的组织：项目的技术设计方案确定后，继续通过参与式的工作方法，以社区群众为主体，对项目实施的组织形式、技术支持和培训需求、政策保障和监督机制等问题做出具体安排，包括实施小组、财务小组、监测小组的组成，实施过程中的各项操作细则（采购、财务等）等内容。并编制出相应的项目操作手册，供项目实施过程中采用。

6）  论证和审批：通过以上参与式过程完成的项目规划设计和管理文件，还需报项目领导小组审批，并根据国内水土保持项目规划设计的报批程序，完成必需的审批过程。

参与式小流域治理实施和监督

和传统的水土保持以政府引导，群众参与投工的形式不同的是，参与式小流域综合治理管理项目的实施采用的是社区主导的项目实施方法，即项目主要内容实施的组织、管理、监督都是由社区组织完成，政府行业部门负责提供政策保障、技术支持和指导。实施过程中，每个社区成立三个小组，即实施小组、财务小组和监测评价小组。

实施小组将根据项目的规划设计要求，具体组织项目活动的实施，并针对不同项目措施采取不同的组织形式，制定相应的实施办法，对项目实施实现全过程、全方位的有效管理，以充分利用有限的人力、财力和物力资源，实现项目成果的最大化。

项目财务小组负责完成以社区为主导的项目采购和财务管理，保证资金的安全和有效使用。具体任务包括年度财务计划和采购计划的编制；社区项目资金专帐的管理；示范项目的资金支付、核算、记账和信息反馈；接受审计，并定期或不定期在社区公示项目实施的进度和资金使用情况；接受上级相关单位和社区群众的检查和监督。

项目监测评价小组负责对项目执行过程中的进度、质量和资金使用等进行监督，并对不正确的项目内容和方法提出调整。这种参与式的项目监测和评价的目的包括：1）支持社区自我反省；2）加强社区自我管理和学习的能力；3）对项目采购和实施过程进行监测；4）对建设完成的项目活动进行验收，并以验收结果为财务小组提供报账依据；5）归类和整理监测资料并提交项目办存档管理；6）建立申诉机制，接受申诉要求，会同实施小组对申诉进行处理，并将处理结果上报县项目办，保证项目实施过程的公开、公平和公正。

为了保证示范项目的实施，英国赠款小流域治理管理项目采用参与式的方法，在咨询专家的指导下，由项目办技术人员和社区群众共同讨论编制出了社区参与式实施小组的操作程序，即《参与式实施管理操作手册》、《参与式财务管理操作手册》和《参与式监测评估操作手册》。在以后的项目实施管理过程中，全部由社区农民组成的实施、财务管理和监测评价小组将分别按照操作手册的规定负责项目各项活动的建设实施。并通过项目实施和管理过程，提高社区和农户自主管理、决策的能力，增强项目实施的可持续性。 

结语

“以小流域为单元综合治理”，是我国水土保持工作中沿用已久的，为实践证明行之有效的一种工作方法和理念。在历史发展进入21世纪的今天，地球生态保护问题引起了越来越多的重视，水土保持已经上升为保障国土安全的一项重要举措。新一届中央提出的“建设社会主义新农村”，“倡导科学发展观”的要求，彰显了中央“以人为本”、“构建和谐社会”的理念。为了使我们的水土保持工作适应不断发展的政策环境和社会环境的要求，我们需要不断探索总结新的与之适应的工作方法，提高我们的工作效率，增强水土保持治理的效果。参与式方法、可持续生计等理念的引入，从另一个层面上更加丰富了我国相对先进的小流域综合治理技术体系。特别是在改进传统工作方法存在的不足和弊端，提高小流域综合治理规划的科学性和可行性，解决并应对农村税费和体制改革后给水土保持工作带来的挑战，适应广大农民越来越强烈的自主管理、参与决策的要求等方面，做了积极的尝试，取得了明显的效果。当然，对于水土保持这样一个长期、艰巨、复杂的工程来说，我们的探索还仅仅是一个开始，在今后的工作中还要进行长期的试验和总结，使我们的水土保持技术和理论体系不断完善和提高。