|
国务院扶贫办外资项目管理中心副主任 夏更生 一、背景 进入新世纪，中国政府制定了一系列强农惠农和社会保障政策，颁布了“中国农村扶贫开发纲要（2001－2010）”，确定了扶贫开发“一体两翼”战略，明确了“整村推进”扶贫开发、劳动力培训与转移、产业化扶贫三项重点工作，在这些政策与扶贫措施共同作用下，进一步加快了脱贫速度，取得了显著成绩。但也存在一些问题：一是社区和农户的参与程度不高；二是农民能力提高缓慢，特别是其自我组织、自我管理、自我发展和自我监督能力严重不足；三是社区没有建立起可持续性发展的长效机制。 2004年5月，中国政府与世界银行在我国上海联合召开全球扶贫大会，作为大会的一项活动内容，国务院扶贫办王国良副主任带队考察了印度尼西亚乡村发展项目，在看到运用社区主导发展方法所取得的成效后，决定与世界银行合作在中国开展社区主导型发展试点，探索解决我国扶贫开发面临困难和问题的具体方式和方法。2005年7月，财政部代表中国政府与世界银行就合作实施CDD试点项目正式签署了赠款协议。2006年5月，中国社区主导型发展试点项目正式启动。 该试点项目覆盖广西壮族自治区靖西县、四川省嘉陵区、陕西省白水县、内蒙古自治区翁牛特旗的60个重点贫困村，四个试点县(区、旗)均为国家扶贫开发工作重点县，分别代表了喀斯特地区、丘陵地区、黄土高原地区和半农半牧干旱区四个主要贫困类型。项目总投资约4400万元人民币，其中日本社会发展基金赠款192万美元，国内配套 万元人民币，平均每个贫困村的资金投入将近74万元人民币。项目包括社区小型基础设施和公共服务、社区发展基金、社区自然资源管理和环境改善三项主要内容。计划于2008年10月31日结束。
二、目标 远期目标： 形成适合中国国情的社区主导型发展运行和管理模式，创新扶贫开发机制，提高扶贫开发水平，为新农村建设提供借鉴。 具体目标： 1. 探索用社区主导型发展的方式实施和管理小型基础设施和公共服务； 2. 探索用社区主导型发展的方式实施和管理社区环境和自然资源； 3. 探索在农村贫困地区建立社区发展基金； 4. 探索通过调动社区潜在的社会资本和提高地方治理水平，在社区建立自我组织、自我管理、自我发展的可持续机制。
三、项目创新点与主要做法 为做好试点工作，使国际经验本土化，在与世界银行正式签署赠款协议后，我中心进行了充分的前期准备工作。首先，在世界银行和香港乐施会的大力支持下，组织有关专家和项目省（区）人员赴印度尼西亚和云南、贵州、广西等地考察了国内外有关社区发展项目，学习、吸收国内外的经验和做法；其次，组织召开了“社区主导型发展与农村小型基础设施和公共服务建设”、“扶贫与环境保护”、“农村社区发展基金”三个专题研讨会，充分听取国内有关部门和专家的意见和建议；第三，组织有关专家和项目省（区）人员，认真研究与讨论，编写完成了项目操作手册。
基于社区主导型发展的国际经验并结合中国的国情，项目创新点和主要做法有： （一） 将资金控制权交给社区 社区资金控制权是社区主导发展的关键。该试点项目是我国第一个将资金控制权直接交给社区的扶贫项目。为从制度上保证社区能够控制资金，项目从以下几个方面进行了设计和规定：一是在自然村或村民小组由社区自己开设项目账户管理项目资金；二是由村民自己讨论制定资金管理办法，民主选举管理人员；三是账户资金使用情况必须及时向社区公示，接受社区的监督；四是成立专门的社区监督小组，随时检查资金使用情况；五是在社区各项程序符合规定的情况下，县项目办必须无条件地一次性将资金拨付到社区账户上。
（二） 将项目决策权交给社区 社区自主决策是社区主导型发展的核心理念。做什么，怎么做，谁来做?都由社区自主决定。该试点项目也是我国第一个完全由社区自我决策的扶贫项目。为保证社区决策权的落实，项目做了如下设计和规定：一是在自然村通过民主选举成立自然村项目实施小组，具体负责项目的申报，中选项目的实施、组织、管理和后续维护等；并选举成立项目监督小组，负责监督实施小组的工作；二是在行政村成立由村两委主要成员和各自然村代表组成的项目管理委员会，具体负责项目的评选和决策；三是社区制定相关制度，重大事项必须经全体村民讨论决定。
（三） 建立公开透明的公示和投诉机制 该试点项目将公示制贯穿项目组织实施的全过程，做到应示尽示；第一次在扶贫项目上建立了完备的投诉机制。通过公示，增加项目操作的公开性和透明度，发挥社区内部的自我监督作用，以公开、透明保证公平、公正；通过投诉，将矛盾和问题消除在萌芽状态，防止违规操作，预防腐败。公示和投诉也是防止资源和决策权被社区少数人和外部所主导的有力保障。因此，在项目设计中，一是规定资金使用情况和重大决策必须在社区进行公示，确保社区的知情权和决策权；二是建立专门的投诉机制。在世界银行、中央项目办、省项目办和县项目办都指定专人负责处理投诉，将联系地址、电话、传真等信息通过多种形式告知社区，做到人人皆知；并制定投诉处理程序和规定，保护投诉人的正当权益，投诉处理意见必须向投诉当事人及时反馈。 （四） 建立健全为社区提供支持的服务体系 服务、协调、 技术服务 指导、监督 审核 宣传动员 培训、指导 协调 县项目办 社区协助员 NGO 技术部门 社区
（社区主导型发展服务体系框架图） 一是为每个行政村配备一名协助员，负责将项目有关规定和信息向社区全体村民进行传播和扩散，并负责为社区各项工作的开展提供协助；二是明确县项目办的服务、协调、指导和监督职能，并负责对协助员的工作进行考核和验收；三是创新性地引入国际NGO负责为县项目办和协助员提供培训和技术指导；四是在县、乡建立由政府有关业务部门组成的项目支持小组，负责为社区提供技术支持和指导。
（五） 探索通过过程提高能力新机制 在能力建设方面，该试点项目除了继续开展培训、考察等常规能力建设内容外，针对能力建设具有循序渐进的特点，积极探索通过过程提高能力的新机制。通过不断的重复过程，让社区和农民不断积累经验，吸取教训，逐步提高其自我组织、自我管理、自我发展和自我监督的能力。因此，在项目设计中，全方位地体现了通过过程提高能力的理念。一是在小型基础设施和公共服务以及社区环境改善与自然资源管理两个子项目中都设计了通过2－3轮完成项目资金的使用，目的在于通过不断重复的项目申报、评选、实施、管理、监督等过程逐步提高社区的能力；二是在社区建立由社区自己管理的社区发展基金，由社区自己决定管理办法、利率、贷款周期等，通过不断发放、回收贷款及发展生产的过程，提高农民和社区自我组织和发展的能力；三是在选举产生自然村项目实施小组和行政村项目管理委员会后，在社区协助员的指导下，逐步由这两个社区组织自己组织农民召开会议，讨论问题，做出决策等，在不断积累经验的过程中逐步提高自我组织和自我管理的能力。 CDD项目流程 步骤1：召开第一次自然村会议，讨论社区发展优先项目清单，并确定拟提交项目。 步骤2：在协助员的帮助下，自然村项目实施小组准备项目建议书 步骤4：县项目办协调县、乡有关业务部门或人员对项目进行技术可行性和环境和社会影响审核 步骤5：项目实施小组修改项目建议书，召开第二次自然村大会，征求村民意见并讨论投工投劳和项目实施事宜，申请项目资金 步骤3：村项目管理委员会根据通过的决策程序确定优先支持的项目活动 步骤6：向自然村项目实施小组拨款，村民或雇用的承包商开始实施项目 步骤8：县项目办进行阶段性评估 步骤7：县项目办和社区协助员指导、监督项目的实施 步骤9：由县项目办对完工项目进行验收评价 四、项目成效与影响 社区主导型发展项目内容涉及改善农村生活和生产条件，提高农民素质，增加农户收入，改善社区环境，提高农村基层民主水平和促进乡风文明等方面。项目的实施探索了扶贫开发和社区发展的新机制，促进了社会主义和谐社会和新农村建设，产生了显著的成效和影响。 （一） 探索了扶贫开发新机制，提高了扶贫开发水平 1、 探索了资金到村的管理机制，提高了扶贫资金使用效率 将项目资金直接交给社区进行管理，增强了社区的责任心和拥有感，有效地防止了资金的流失和各种腐败行为，同时也很好地调动了社区内部资源，包括社区投工、投劳、筹资等，降低了项目投资成本，提高了资金的使用效率。
2、 探索了扶贫项目的决策机制，增强了农民的主人翁责任感 将项目决策权交给社区，做什么、怎么做、谁来做都由农民自己讨论决定，提高了农民参与发展的积极性，解决了“等、靠、要”的思想，增强了主人翁责任感。 3、 探索了扶贫项目的监督机制，解决了扶贫资金的“跑、冒、滴、漏”问题 通过公示制和成立监督小组，建立了社区内部的监督机制，并在社区外部建立了投诉制度，形成了扶贫项目完整的监督体系，有效地解决了扶贫资金的“跑、冒、滴、漏”问题。
4、 探索了能力建设的新机制，促进了贫困地区的可持续发展 通过将资源和决策的控制权交给社区，强调通过过程提高能力，探索了能力建设的新机制，社区和农民自我组织、自我管理、自我发展和自我监督的能力得到明显提高，促进了贫困地区的可持续发展。
5、 探索了政府与NGO合作的新机制，实现了优势互补 在CDD项目中，创新性地引入世界宣明会、国际行动援助、国际计划三家NGO承担对县项目办和协助员的培训工作，既发挥了政府在资源动员方面的优势，又发挥了NGO在能力建设方面的长处，优势互补，形成合力，提高了扶贫开发成效。
（二） 探索了社区主导的新方法，为新农村建设提供了借鉴 1、 解决了农民参与度低的问题，调动了农民的积极性 CDD是参与式的最高形式，通过将资源和决策的控制权都交给社区，农民的意愿和话语权得到充分尊重，有效解决了参与度低的问题，极大地调动了农民参与的积极性。
2、 解决了缺少生产性贷款问题，增加了农民收入 CDD建立了由社区自主管理的社区发展基金，贷款的管理、贷款利率、贷款用途、给谁贷款都由社区自行决定，探索了贷款到村到户的新方法，较好地解决了农民缺少生产性贷款的问题，增加了农民收入。
3、 以具体项目为平台，促进了村民自治的落实（投票照片） 首先，CDD项目中的自然村实施小组、独立监测小组、行政村项目管理委员会等社区组织由社区全体村民大会民主选举产生，并通过民主讨论，明确社区组织的职责任务，确保社区组织发挥作用，将民主选举落到实处；其次，CDD项目通过召开村民大会，充分讨论、确定项目优先清单，讨论项目评选标准、项目投工投劳、自筹，编写提交项目建议书，最终决策项目等每个步骤，真正做到了民主决策；第三，CDD项目通过顺畅和广泛的渠道，发动和依靠村民广泛参与，共同管理项目的财务、采购、实施及后续事务，实现了民主管理；第四，CDD项目通过公示、成立监督小组和投诉机制等，确保了广泛的民主监督。 （三） 探索了和谐社会建设的新方式，促进了农村基层的社会和谐 1、 有效缓解了贫困，奠定了和谐社会建设的物质基础 CDD通过基础设施和公共服务的建设，改善了贫困地区的生产生活条件；通过社区发展基金的建立和使用，增加了贫困地区农民的收入；通过自然资源与环境改善项目的实施，改变了贫困地区的环境状况，实现了可持续发展。这些活动的实施，有效地缓解了贫困，为社区和谐发展奠定了物质基础。 2、 改善了党群、干群关系，构建了和谐社会的政治基础 CDD将资源和决策的控制权交给社区，并始终坚持公平、公开、透明原则，增强了农民对干部和政府的信任；政府全心全意为社区提供支持和服务，树立了良好的形象，缩短了干部和农民之间的距离。社区党群、干群关系得到明显改善，促进了社区群众和政府的和谐关系。
3、 建立社区内部规章制度，为社区内部和谐提供了制度保证 通过CDD项目的实施，社区内部建立了财务管理办法、采购办法、项目评选办法、项目施工管理办法、监督办法等一系列规章和制度，确保社区决策、管理、监督等有章可循，公开透明，化解了社区内部矛盾，促进了社区内部的和谐。
（四） CDD的经验和做法，已被更多的部门和机构借鉴或采用 一是越来越多的政府部门考虑采用CDD方式。如四川嘉陵区已将CDD理念运用到其它农村建设项目中；在广西，区扶贫办已规划将CDD方式运用到区级扶贫项目中；国家民委也计划将社区主导方式运用到本部门有关工作中。二是越来越多的国际机构计划借鉴CDD经验。如国际计划已决定拿出一部分水环境卫生建设项目资金按照CDD模式进行管理，世界银行也准备在与我中心合作开展的第五期扶贫项目中采用CDD模式。 （五） CDD探索已引起新闻媒体广泛关注 CDD项目自启动以来，就得到媒体的广泛关注。新华社、人民日报对项目进行了多次采访和报道，中国日报也为项目刊发了主编专稿。经济日报、中新社、香港文汇报等媒体和中华人民共和国中央人民政府网站、新浪网、搜狐网、中国经济网等网站也都进行了专门的宣传和报道。
五、启示与经验 通过一年多的实践和探索，我们认为，社区主导发展理念和方法在中国不同地区、不同贫困类型的扶贫开发工作中的运用，可有效地解决瞄准、参与和能力不足等问题，值得推广。试点项目的主要经验是： （一） 领导重视是保证 领导的重视是项目顺利实施的根本保证。一是向社区赋权；二是在机构、人员、经费等方面给予大力支持；三是协调水利、电力、交通等业务部门为项目的实施提供技术保障。 （二） 社区动员是基础 社区成为发展的主体，保证社区发挥主导作用，前提就是开展深入细致的社区宣传和动员。具体地可采取召开村民大会、宣传栏、广播、入户访谈、小组讨论、发动党员、干部骨干等多种形式，向社区宣传项目理念、方法和内容等，通过广泛开展信息扩散，使社区了解项目的实质和核心，激发社区的参与积极性。 （三） 能力建设是手段 要使这一创新性的试点项目能够顺利实施，提高各级办和相关人员对CDD的理解和认识是至关重要的，而开展培训是提高能力的重要手段。一是开展多层次、有针对性的培训，开展国家项目办面向县项目办和NGO，NGO对县项目办、社区协助员和社区基层组织，社区协助员对社区的多层次培训；二是开展多角度、多内容的培训，包括社区主导发展理念和方法、项目流程和要求、参与式工作方法、技术、管理、财务、采购等多方面的培训；三是开展多形式的培训，采取举办专题培训班、以会代培、实地考察、现场培训、同伴教育等多种形式。通过培训，不断提高社区群众素质和能力，培养和造就一批有技术、懂管理、会经营的社区骨干和能人；不断提高项目办、技术部门的服务水平和管理能力。 （四） 观念转变是关键 社区不再单纯是被扶持和受益的主体，更重要的是发展的主体。相应地政府需要转变职能，提高管理水平。职能转变的关键在于观念的转变和更新。首先是农民观念的转变。通过资金控制权与管理权的转移和竞争机制的引入，转变农民以往“等、靠、要”的观念，坚持“自己的事情，自己做主”。二是政府观念的转变。要正确理解CDD的内涵、提高认识；要心系群众、树立服务意识；要明确各方职责、理顺各方关系，把握尺度，做到不越位、不缺位。 （五） 制度是保障 对CDD的核心内容和环节从制度上做出明确规定，是CDD项目顺利实施和推广的保障。要明确各方职责，从制度上保证将决策权交给社区；要制定明确的资金管理办法，确保社区对资金的控制权；要确保竞争、公示和投诉等制度的执行，保证公正、公开和透明。
六、结束语 社区主导发展试点项目虽然在四个县实施了一年多的时间，取得了一些成绩，但发展还不平衡，认识也不完全一致，有许多需要进一步探索和完善的地方，尤其是在扶贫开发和新农村建设中能否普遍推广和广泛应用乃至上升到政策层面，更需要深入研究和实践。我们相信，在各级领导的大力支持和有关方面的共同努力下，社区主导型发展试点对促进中国扶贫开发和新农村建设将发挥积极的作用。
|
|||||||||||||||||||||||||||
| 责任编辑：任铁民 |
发表评论
打印本文
推荐本文
加入收藏
返回顶部
关闭窗口
