我国扶贫开发工作战略定位研究|-国务院扶贫办

摘要：减少和消除贫困问题,是我国政府一直高度关注和重视的重大问题。在全面建设小康社会和构建和谐社会重要历史阶段，我国贫困问题出现了农村贫困与城市贫困并存、绝对贫困与相对贫困并存、区域贫困与插花贫困并存、物质贫困与精神贫困并存的新特征。特别是在全国农村建立低保制度之后，扶贫开发的社会功能发生深刻变化，应按照科学发展观的要求，把“减少贫困，缩小差距，促进和谐”作为当前和今后一个时期的战略任务，并据此对扶贫开发方针原则、目标任务、扶持对象、政策措施等进行完善和调整，以提升扶贫开发工作水平。

贫困是世界著名的三大难题（贫困和人口、污染）之一，一直困扰着人类经济和社会发展；反贫困是人类面临的一项共同的历史任务。联合国千年发展目标是让全球贫困人口到2015年时减半，并调整了减贫方略。中国是世界上最大的发展中国家，始终致力于反贫困，扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就，创造的经验成为全球反贫困的成功“范例”，但中国反贫困的任务仍相当艰巨。进入新世纪，党的执政理念和中国特色社会主义建设指导思想不断丰富和发展，对扶贫开发工作提出了新的更高要求。扶贫开发工作的外部环境发生极大变化，出现了许多新情况、新问题和新特点。因此，我国扶贫工作必须进行战略新定位，创新机制和体制，以适应新形势的新要求。

当人类文明和科技登上一个新的层面的时候，世界范围内的贫困问题却日益严重地摆在了人们面前。联合国将消除贫困作为近年的重要议题，全力推进世界反贫困进程。我国正处于社会主义市场经济不断完善、现代化事业加快推进、全面建设新农村和小康社会、构建和谐社会的新的历史阶段。在国际国内新的历史背景下，只有正确分析和把握当前扶贫开发面临的新形势，才能对新阶段扶贫开发工作进行科学的战略定位。

1、发达国家反贫困策略。发达国家普遍做法有三种：一是建立福利制度（如社会保险制度和救助制度），保证低收入或贫困群体获得基本生活条件。二是反贫困计划。针对特殊贫困群体的实际情况，实施由政府组织及社会各界广泛参与的旨在提高贫困群体就业和收入水平的反贫困计划，直接“向贫困挑战”。三是中央政府采取一系列的政策措施帮助贫困地区开发，缓解落后地区的贫困危机。美国对西部和南部地区开发的政策主要有：建立健全法律制度，提供经济机会，培育自我创新能力；主要依靠市场解决区域差异问题，中央承担有限责任；发挥财政支持的作用；培育经济增长中心带动区域发展。英国通过鼓励迁移、财政援助、实施补贴、支持企业到落后地区开发等措施推动落后地区发展。日本则通过立法和采取财政政策、金融政策支持落后山区和人口过疏地区加强环境整治、基础设施建设和经济开发。

2、发展中国家反贫困策略。发展中国家是沿着经济增长——直接进攻战略的轨迹反贫困。印度首先是通过“绿色革命”发展农业来解决粮食问题和贫困问题；20 世纪70年代以后又实施“缓解农村贫困计划”，政府从初等教育、成人教育、农村医疗卫生和乡村道路、电力、供水、住房等方面帮助发展，而且还有粮食援助、信贷资金、创造就业机会等政策。印度尼西亚、泰国和印度基本差不多，都是在农业发展基础上为农民提供就业机会，增加收入。拉丁美洲是实施“不平衡增长—— 发展极”战略的典型地区，巴西最为突出。

3、国际组织反贫困策略。联合国的目标是让全球贫困人口到2015 年时减半，建立一个没有贫困，没有贫困带来痛苦的世界。为实现这一目标，世界银行提出了21世纪参与性减贫方略，即“机遇、赋权与安全保障”。“机遇”就是扩大就业机会，通过市场和非市场的结合，使穷人积聚资产并提高资产的回报率，以扩大穷人参与经济发展的机会，增加他们的收入。“赋权”就是促进参与赋权，使国家制度对穷人更负责、对其需要作出及时反应，加强穷人在政治进程、地方决策和社区管理中的平等参与。“安全保障”就是建立社会保障机制，减少因疾病危害、经济灾难和暴力等对穷人造成的伤害，帮助穷人化解风险。

因国情不同，发达国家、发展中国家的反贫困策略都有其自身特点，国际组织反贫困策略具有其普遍性特点，这些对我国扶贫开发工作都很有借鉴意义。最大的启示有三点：一是贫困不仅仅是缺乏收入，它是一种对人类发展的权利、寿命、知识、尊严和体面生活标准等多方面的剥夺，扶贫开发不应仅仅是解决贫困人口的温饱问题，还应包括维护贫困人口的基本权利和促进贫困人口的全面发展，让贫困人口享受经济社会发展的一切成果。二是解决贫困问题需要综合治理，既要注重直接瞄准贫困群体，采取有针对性的扶持措施；又要注重法制制度建设，还要注重扶持区域发展和经济增长，为贫困群体增收脱贫和发展提供机会和创造良好的外部环境。三是反贫困在发挥政府主导作用的同时，注重市场与非市场的结合，充分发挥贫困群体的主体地位作用，把能力建设放在重要位置。以上三点恰恰是当前扶贫开发工作需要加以注意和改进的。

1、科学发展观统揽扶贫开发工作新理念。科学发展观的第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续发展。这三个方面相互联系、有机统一，其实质是实现经济社会又好又快发展。这就是科学发展观的基本内涵。扶贫开发是建设有中国特色社会主义的一项伟大事业，其本质和第一要义也是抓发展，是解决贫困人口脱贫问题和促进贫困地区经济社会的发展。毫无疑问，我们抓扶贫开发、抓贫困地区的发展，必须坚持用科学发展观统领扶贫开发工作全局，把科学发展观作为扶贫开发和推动贫困地区经济社会发展管总的指导思想。以科学发展观统领扶贫工作全局和贫困地区经济社会发展全局，就要做到“四个坚持”：（1）坚持以人为本。扶贫开发要以贫困群体为工作对象，以促进人的全面发展为目标，把解决贫困群体的切身利益问题放在首位，坚持发展为了群众、发展依靠群众、发展成果由群众共享。（2）坚持全面发展。扶贫开发和贫困地区要以经济建设为中心，全面推进贫困地区经济建设、政治建设、文化建设和社会建设，实现经济发展和社会全面进步。（3）坚持协调发展。扶贫开发要按照“五个统筹”的总体要求，推进城乡、区域、阶层缩小发展差距，实现协调发展。（4）坚持可持续发展。扶贫开发要促进人与自然的和谐，避免掠夺式开发，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展、永续发展的道路。

2、构建和谐社会引领扶贫开发工作新方向。建设一个“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会，是我们党从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务，反映了十几亿中国人民创造美好生活的共同愿望。构建和谐社会，消除贫困是前提，缩小贫富差距是关键。古今中外的历史经验表明，贫困和贫富差距过大，是造成社会动荡和“富人不安心、穷人没希望、中产阶级不努力”紧张人际关系和自然关系失衡的重要根源。马克思指出，未来生产力的发展之所以是绝对必需的实际前提，是因为如果没有这种发展，那就只会有贫穷的普遍化；而在极端贫困的情况下，就必须重新开始争取必需品的斗争，全部陈腐的东西又要死灰复燃。美国经济学家舒尔茨在《穷人的经济学》一书中指出：“一个社会的消费者中穷人太多、富人太富，迟早要出问题。”以“分配不公、两极分化、政局不稳、社会动荡”为主要特点的“拉美现象”，就是一个很好的佐证。前世界银行行长沃尔芬森在伍德罗·威尔逊国际中心发表主旨演讲时说, 对于国际社会要实现的长期和平和安全目标而言,几乎没有比减贫更重要的事情了,但在大多数发达国家的国内政策中,帮助发展中国家减贫却被放在极不重要的位置。他警告说,如果看不到“发展”的进展与“和平”的进展之间的联系, 那么国际社会也许有可能赢得反恐战争,但却难以赢得可以带来持久和平的反贫困战争。美国正义论大师罗尔斯认为，一个正义的社会，必定是一个尽可能使社会中处于最不利地位的多得好处、较少受损的社会。惟有如此，才能使穷者不仇、富者不惧，社会的稳定和谐才有长久保证。因此，贫困现象不消除、贫富差距不缩小，地区发展不平衡的问题不解决，构建和谐社会将无从谈起。

中央作出构建社会主义和谐社会的重大决策，为扶贫开发提出了新任务、展示了新舞台、赋予了新内容。胡锦涛总书记指出：“扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。”胡锦涛总书记这一科学论断说明，扶贫开发是构建和谐社会的重要内容和基础，构建和谐社会必须坚持不懈地抓好扶贫开发。由此可见，继续缓解农村贫困，增加贫困人口收入，促进贫困地区发展，缩小发展差距，是扶贫开发责无旁贷的历史重任，也是构建和谐社会的必然要求。

3、新农村建设提升扶贫开发工作新要求。党的十六届五中全会明确提出“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实稳步推进新农村建设。建设新农村，首先必须要消除农村贫困，改变贫困地区农村的贫穷落后面貌，这是建设新农村的基础和前提。湖北省贫困地区国土面积和人口分别占全省国土面积和总人口的57%和33%；贫困村有7519个，占全省行政村总数的26%。贫困地区的范围之大，贫困村的数量之多，是湖北省建设新农村不可回避的且必须面对的客观事实。不言而喻，新农村不可能建立在尚有大量贫困人口和大量贫困乡村的基础之上，这是一个基本的常识。因此，建设新农村特别是贫困地区建设新农村，必须把扶贫开发摆在更加重要、更加优先的位置。

据统计，全国农村没有解决温饱的贫困人口由2001年底的2927万减少到2006年底的 2148万，减少了779万；低收入贫困人口从6102万减少到3550万，减少了2552万。扶贫开发不仅解决了大多数贫困群体的温饱问题，为我国国民经济持续健康发展，为缓解区域城乡阶层差距扩大趋势，为促进民族团结、政治稳定、社会和谐，发挥了重要作用。尽管扶贫开发取得很大成就，但今后扶贫开发任务仍然很重。特别是在当前，扶贫开发呈现出一些新的特点，需要引起高度注意。

1、农村贫困与城市贫困并存，扶贫开发任务依然繁重。到2006年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口达2148万人，低收入贫困人口达3550万人，二者合计5698万人。随着市场化改革的不断推进，中国的城市贫困问题日益严重。根据民政部的统计，截至2003年3月31日，城镇居民最低生活保障人数为2140.3万人。学术界认为我国城镇贫困人口的规模应在1500万至3100万人之间，占中国城镇人口总数的4%—8%。根据亚洲开发银行《亚洲2005年关键指标》的数据，2003年亚洲6.21亿低于消费1美元标准的贫困人口中，有1.73亿生活在中国，总数在全球处在印度3.27亿之后的第二位。这些数据都显示，我国贫困人口绝对数量很大，农村贫困与城市贫困并存，扶贫开发任务相当艰巨。

2、绝对贫困与相对贫困并存，贫富差距还在继续扩大。国务院扶贫办组织的大学生开展扶贫社会调查，455个贫困村的有关资料显示， 2005年全国重点县劳动力文盲率高达12.7％；而在连续2年贫困的农户中，劳动力的文盲率达到28.1％。455个贫困村中，小学文化程度的劳动力占29.6％，初中文化程度的占34.5%，共计 64.1％。2004年，贫困户和低收入户中接受过各类培训的劳动力分别只占总数的13.5％和10.5％。贫困群体的弱势地位突出，收入差距不断扩大。 2005年，全国重点县农民人均纯收入1723元，仅相当于全国平均水平3255元的52.9％。贫困农民收入上限与全国农民人均收入的差距从2001年的1：3.6上升到2005年的1：4.8。这种状况不仅不利于贫困群体的发展，而且会影响整个经济社会的健康发展。

3、区域分布与插花贫困并存，扶贫成本仍在继续增加。全国贫困人口分布主要集中在592个重点县的14.8万个贫困村，此之外还存在插花贫困问题。湖北的情况是：一方面，贫困人口分布在29个重点县和100个重点贫困乡镇。这些贫困人口聚集地区，往往远离城市经济社会中心，具有生态脆弱性、政治敏感性和地域边缘性的特点，脱贫难度大，脱贫成本增加。另一方面，湖北省插花贫困分布范围较大，但由于插花贫困人口居住分散，很容易作为少数人群而被忽视、被边缘化。同时，由于国家扶贫投入有限，省级财政不宽裕，扶贫标准低，贫困地区抵御自然灾害和市场风险的能力还很弱，有效的防止返贫体系还没有建立，一遇灾病和市场波动，不少人又会饱而复饥、暖而复寒，形成“脱贫—返贫—扶贫”的怪圈。

4、物质贫困与精神贫困并存，根除落后观念的痼疾难。贫困，表面上看是经济性的、物质性的，而从深层剖析，则是社会文化性的精神因素起着作用。一方面，贫困人口陷入收入的经济贫困，另一方面，贫困人口落后的心态和一成不变的思维方式和价值取向，形成一种顽固的文化习俗、意识形态，陷入精神贫困。具体表现为: 消极无为、听天由命的人生观;安贫乐道、得过且过的幸福观;小农本位、重农轻商的生产观;懒散怠慢、不思进取的劳动观;血缘伦理、重义轻利的道德观;不求更好、只求温饱的消费观;方术迷信、崇拜鬼神的宗教观;老守田园、安身立命的乡土观;多子多福、香火旺盛的生育观，等等。这些落后的文化意识形成的精神贫困，具有内在根生性，往往比经济物质贫困更长期、更深重、更顽固、更可怕，并极易生成“物质经济贫困——文化精神贫困——物质经济贫困”的恶性循环圈。

综上所述，在国际反贫困日益深入的大趋势下，在全面落实科学发展观，构建社会主义和谐社会和建设新农村的新时代背景下，扶贫开发面临着新的形势、新的特点，其社会功能、战略任务、历史作用随之发生深刻变化。适应新要求，扶贫开发工作战略必须定位为：减少贫困，缩小差距，促进和谐。这里的“减少贫困”，既包括解决农村贫困人口脱贫问题，也包括解决城市贫困人口脱贫问题。这里的“缩小差距”，既包括贫困群体收入、生产生活条件与环境的差距，也包括观念、素质、能力、知识、机会、权利等方面的差距，还包括城乡、区域发展差距。这里的“促进和谐”既包括人与人之间、村与村之间的和谐，也包括通过发展，促进国际减贫事业，树立我国发展中大国的形象。

（一）调整贫困标准。我国目前农村绝对贫困人口的标准，是1985年国家统计局按照最低食物支出恩格尔系数法而确定的，即1985年价农民人均年纯收入206元，后来调整并固定为1990年不变价300元，折算为2006年价为683元。这个标准已经不适应全面建设小康社会的要求。首先，确定贫困标准的“内核”过低。其中最低热量参考值为2100大卡，明显低于我国营养学会推荐的维持正常生活的热量摄入量2700大卡；其中的基本消费项目一成不变，也不符合基本生活消费上升的规律。其次，与国际标准相差太大。世界银行研究报告认为，中国农村贫困标准按照1985年购买力折算，只相当于国际标准的66%，如果再提高一点，2006年的低收入贫困标准924元才接近一人一天消费一美元的标准。应该看到，国际标准还是一个赤贫标准，而我国低收入贫困标准还不到赤贫人口标准。如果将我国贫困标准与发达国家相比，差距更大。美国对“极度贫困”的定义是：有两个子女的四口之家家庭年收入不足9903美元（即美国联邦贫困线的一半），或个人年收入在5080美元以下者。再次，贫困标准占全国农民人均纯收入的比重下降。下表数据表明，20 多年来我国农村经济持续稳定增长，广大农民的收入水平大幅度提高，平均生活消费水平不断攀升，而温饱标准长期固定不变（仅仅只作价格指数调整），与农民平均收入水平和平均生活消费水平的绝对差距愈拉愈大，温饱标准占全国农民人均纯收入的比重分别下降了31个百分点，这与经济社会发展进步和改革开放取得丰硕成果的不争事实形

成巨大反差。这一差距，既将一部分贫困人口排除在扶贫对象之外，掩盖了他们贫困的生存状况，又不能客观地反映农村低收入贫困群体的贫困现状。贫困线标准过低，不但造成实际贫困人口规模的低估，也导致农民可行能力和社会经济权利的缺失。提高贫困线标准是保证农民发展权的条件和建设和谐社会应支付的成本，是缓解由市场导致的不平等，进而达到社会公正的必然选择，更是国家对整体社会利益进行再分配，促使公民在地位、尊严和收入上平等的必然要求。从支付生存成本向支付发展成本转变，是向弱势群体进行社会财富再分配的需要，也是主动支付和谐成本的必然。

中；用反推法换算，绝对贫困人口恩格尔系数为0.6以上，那么贫困人口年维持基本生存支出为1478.3元（食用支出887元/恩格尔系数0.6），也就是说农民人均纯收入低于1500元，就难以维持基本生存。因此，建议将目前绝对贫困人口标准调整到1500元，或者直接采用国际贫困标准。这样既有利于和国际上的减贫工作接轨，也有利于全面建设小康社会的实现，更可以使更多的弱势群体享受到国家公共财政的扶持，促进社会公平和谐。

（二）调整扶贫对象。目前扶贫的对象，主要是农村未解决温饱的贫困人口和低收入贫困人口，显然没有充分体现新的特征与要求。比照国际上一些国家的做法，我国扶贫对象的确定可以考虑采用比例法，即把10% 左右的最低收入人口作为扶贫对象：农村10%的最低收入人口为农村扶贫对象，城市10%的最低收入人口为城市扶贫对象。各省、自治区、直辖市可依此比例确定地方扶贫对象。其优点是：第一，经过测算，这部分人口总数在1亿上下，与现在扶持数量相差不多；第二，和现行的国际贫困标准自然接轨，符合国际惯例；第三，避开了贫困标准高与低引发的贫困人口多与少的顾虑和争论；第四，体现了有贫必扶的原则，并且地区发展差异造成的区际间的相对贫困人口能够得到有效扶持，由此揭开了解决相对贫困问题的序幕。第五，更为重要的是确定了我国相对稳定的扶持群体，明确了扶贫的历史地位、目标任务、扶持对象、重要作用。当然， 10%是全国的统算，东部地区由于经济发展水平较高，确定的贫困标准也一定比西部的高。至于城乡如何按统一的比例、不同的标准进行统筹，还需要进一步研究。此外,扶贫对象的确定还需要考虑以下方面，如贫困目标瞄准机制（现行机制需要增强多元性、动态性），贫困的流动性与城市问题（农村贫困“流入”城市并与城市贫困交织在一起）、区域发展差距（主要是贫困片区、贫困县与东部地区及其他发展较快地区之间和县内不同乡、村的发展差距），等等。综上所述，我国扶贫对象需要包括以下几个方面：（1）10%左右最低收入的农村人口。（2）城市贫困人口。（3）综合发展水平低于全国平均水平的片区、县和各县市的贫困乡、贫困村。将这些区域作为扶贫对象，集中力量扶持，可以缩小与其他地区的发展差距，并可整体上解决区域内贫困人口的贫困问题。

（三）调整扶贫目标。目前，扶贫目标主要是解决和巩固贫困人口温饱问题。这个目标现在显然没有全面体现国际反贫困趋势和扶贫开发规律的要求，也没有全面体现科学发展观的要求，更没有全面体现扶贫开发的功能和历史作用。确定未来的扶贫目标要体现以人为本，就是要以贫困群体为本，把提高贫困人口的综合素质的能力建设、生活水平和质量摆在更加突出的位置，最基本的内涵就是以扶贫对象为主体，围绕他们的需求开展扶贫活动，充分调动他们参与的积极性、主动性和创造性。新的扶贫目标需包括以下几个方面：（1）解决贫困农民吃饭问题，保证其基本食物消费需求，提高收入水平和生活水平。（2）满足城乡贫困人口对基本公共服务的需求，提供获取知识、吸收知识、应用知识的条件，扩大他们的发展机会，从根本上提高贫困人口的基本的人的能力和发展能力。（3）强化对贫困人口人力资本投资，为城乡贫困人口创造更多的就业机会。（4）缩小发展差距，即贫困群体收入、生产生活条件与环境的差距，观念、素质、能力、知识、机会、权利等方面的差距，同时缩小城乡、区域发展差距，为贫困群体发展营造良好的环境和提供更多的机会。（5）强化基础设施建设，实现人口、资源、环境可持续发展目标。

（四）调整扶贫方针。开发式扶贫不仅是为了解决贫困农户的温饱问题，而且是为新农村建设、小康社会建设奠定基础，这是消除贫困的根本方针，已经被实践证明是成功的，应该继续坚持。但是，开发式扶贫并不能直接解决丧失劳动能力和不具备开发条件地方的那部分贫困人口的脱贫问题。因此，目前扶贫方针要调整为以开发式扶贫为主，并与救助式扶贫、保障式扶贫相结合的方针。通过由注重自然资源开发转变为注重人力资源开发的开发式扶贫，解决贫困人口中有劳动能力的那部分人口和低收入贫困人口的贫困问题；通过救助式扶贫，为因灾因病等突发事件陷入暂时性贫困的那部分人口提供生活保障；通过保障式扶贫，为特困人口和失去劳动能力的贫困人口提供生活保障，从而建立全覆盖的反贫困体系。开发式扶贫与救助式扶贫、保障式扶贫，三者之间不是相互对立、相互替代的关系，而是当前农村工作中并行不悖、功能各异、相辅相成、互为补充的三项大的扶贫政策，不存在谁替代谁的问题。它们的扶持对象、目标任务、手段和途径不同，这是不言而喻的。更重要的不同体现在激励效应上，开发式扶贫强调的是贫困人口的主体地位，注重贫困人口参与项目和经济建设，激励他们积极向上、自我脱贫，培养他们的自尊心、自信心和自强自立精神。以农村低保为主的保障式扶贫是一把“双刃剑”，有可能使少数有劳动能力的贫困人口，滋长消极受益心态，依赖低保、安于低保、坐等救济，从而丧失自尊和自强自立精神。我国扶贫开发工作，应当走开发式扶贫与农村低保相互结合、相互补充的道路。

贫困成因是复杂的、多方面的，必须有针对性地综合根治。扶贫开发政策措施至少应包括以下几个方面：一是制度性的，使贫困人口的基本权利得到保障，人的基本能力得到提高；二是瞄准性的，满足贫困人口对公共服务的需求，提供增加收入的机会；三是区域性的，通过在贫困区域实施“区域发展和扶贫到户”双轨并进战略，辩证地把贫困地区和贫困人口两个利益主体、两种需求统一起来，为贫困人口稳定脱贫创造良好的经济社会环境，达到增强贫困人口和贫困区域自我发展能力和经济实力的双重效果。四是倾斜性的，在公共服务、产业发展、扶贫投入、金融支持、财政税收等方面实行倾斜，增强贫困人口、贫困地区发展活力。五是参与性的，充分发挥贫困群体的主观能动性，鼓励和支持非政府组织、民营企业等参与扶贫开发。

1、扶贫到户到人。树立以人为本的扶贫理念，尊重贫困人口的主体地位，使贫困人口在扶贫开发中充分行使知情权、参与权、管理权和受益权，直接受益脱贫。一是发展规划制定到户。针对贫困户的特点，帮助制定生产发展规划，并认真组织实施，确保通过帮扶和诚实劳动达到脱贫目标。二是扶持项目安排到户。公共服务和基础设施项目，直接安排到贫困户，不断满足其需求；种养加等致富产业项目，不仅要网络覆盖到贫困户，还要组织贫困群众参与生产经营，使之通过发展生产获得自尊、做到自强、逐步实现自我脱贫。三是互助资金辐射到户。为贫困户发展生产提供资金支持。四是扶贫搬迁落实到户。对居住在生存条件恶劣地区的贫困户，实行扶贫搬迁、异地脱贫，拓宽其生存和发展空间，消除贫困代际传递问题。五是科技信息服务到户。加强贫困户的职业技能、实用技术培训，为贫困户发展生产提供技术指导、信息服务。六是各项政策覆盖到户。把医疗、特困救助、教育等优惠政策，督促落实到贫困户。七是特困救助保障到户。对因灾因病等暂时致贫的人口实行救助，将农村和城市特困人口纳入最低生活保障范围。八是对口帮扶责任到户。组织党员干部与贫困户结对子，开展一对一帮扶活动，做到不脱贫不脱钩。

2、整村推进扶贫。以贫困村为基本单元，制定参与式扶贫规划，集中人力、物力、财力，综合扶持，实现贫困人口、贫困村整体脱贫。凡是实施整村推进的贫困村，贫困人口大幅减少，农民收入大幅增加，基础设施有了新改善，支柱产业有了新发展，农民素质有了新提高，村容村貌有了新变化，村级班子有了新加强，为新农村建设奠定了基础。实践证明，这是扶贫开发的根本途径，必须作为重点措施强力推进。整村推进能否取得实效，资金投入是保证，每个实施整村推进的村，扶贫投入不能少于100万元；发展生产是重点，必须建立长效增收支柱产业，把人平1 亩高效经济林园或一户一个致富项目的目标落到实处；改善条件是根本，加强基础设施建设，改善生产生活生态条件。同时要加强贫困村班子建设，实施“双一工程”（即一村培养一名大学生）。对集中连片的贫困区域，要实施整乡推进或整县推进。实施整村推进要与新农村建设结合起来，高标准一次规划，分步组织实施，避免项目重复建设和扶贫资源浪费。

3、扶持贫困地区发展。（1）要加大资金投入力度。加大对重点贫困县市财政转移支付的力度，并在此基础上明确部门的扶贫责任和任务，行路难、用电难、饮水难、上学难、就医难、通信难、听广播、看电视难等八难问题，应由相应的部门负责，限期予以解决。（2）要制定税收优惠政策。对到贫困地区投资的业主，要在税收上给予优惠和减免。（3）要制定吸引人才政策。对在贫困地区工作和志愿到贫困地区工作的优秀人才，在工资福利待遇上给予倾斜照顾。（4）要调整税收政策。对全国592个重点县通过自身努力，发展生产增加的税收，应全额返还地方，用于发展生产和增加群众脱贫投入。（5）加大项目倾斜力度。国家和省要根据贫困地区资源情况，有计划地在重点县安排劳动密集型的大项目，扶持支柱产业发展，形成支撑，以达到富县富民的目的。（6）要针对不同贫困区域制定相应的扶持政策。现在贫困不只是在重点贫困县市，非重点县市的一些老区、库区等特殊区域贫困问题仍然很突出。要制定老区扶持政策、插花贫困地区扶持政策、库区淹没区扶持政策等，针对不同情况，实行分类扶持。

湖北十堰市630户农户科技文化素质与农民收入关系随机调查表

为生产要素对经济发展的贡献率在不断下降。从收入分配来看，高素质的人收入水平相对较高，收入水平一般与劳动者的文化程度、技术水平呈正比关系。以上随机调查表就是例证。这表明开发人力资源、提高人口素质是扶贫开发的重要任务。因此，要加大对农村人力资本的投入力度，实行完全免费的九年义务教育，大力发展职业教育、成人教育，资助贫困高中生、大学生完成学业，不让一个学生因贫困而失学，努力提高贫困地区群众受教育程度和贫困群众综合素质。特别要加大扶贫投入力度，大力实施“雨露计划”，开展贫困劳动力转移培训，建立“雨露计划”学校和基地，扩大“雨露计划”规模，提高安置就业率，带动贫困家庭脱贫。近几年来，湖北省大力实施“雨露计划”，积极探索贷款参训就业还贷、校企合作订单输出、企业出资定点就业、半工半读以工养读、就地培训就近安置等五种模式，转移农村贫困劳动力6.2万人，带动近25万人脱贫，收到了“一次培训，改变命运；一人务工,全家脱贫；转移一批，带动一片”的效果。实践证明，贫困劳动力转移培训是扶贫开发的治本之策。同时，还要看到，人力资源素质不仅仅是文化素质，还包括劳动者的健康水平、营养状况和预期寿命的长短等指标，即人类发展能力。因而，解决农村贫困要从解决收入贫困向解决人类贫困、知识贫困转变。

1、承接梯度产业转移。在经济全球化和市场经济条件下，我国正在大力调整和优化产业结构。东部沿海地区和省会城市根据梯度经济理论，一方面加快产业升级，大力发展资本、技术、知识密集型产业；另一方面，为了提高产业竞争力，还将一些劳动密集型产业项目向欠发达地区转移。中国的贫困地区大多地处中西部，资源相对丰富，劳动力成本低，具有承接这种产业梯度转移的区位优势。贫困地区应大力改善环境，利用各自优势，加大招商引资力度，主动承接梯度产业转移，加快地方经济发展，壮大经济实力，增加财政收入和农民收入。

2、大力推进产业化扶贫。与发展现代农业结合起来，大力实施产业化扶贫，是提高扶贫整体效益、增加农民收入、壮大县域经济实力的有效举措。产业化扶贫辐射面广，带动力强，又是新型工业化和现代农业的结合点，对实现城乡统筹发展具有重要意义。（1）要培植支柱产业。要根据贫困地区自然资源、生产条件和产业基础的不同情况，充分发挥资源禀赋和成本低、价格廉等比较优势，优化区域布局，按照人平1 亩高效经济林园、户平一项稳定增收的养殖业或其它二、三产业经营门路的目标，扶持每个重点县兴建1—2个支柱产业，逐步形成一村一品、多乡一业、一县一至两个骨干品种的特色产业体系，并通过产业集聚效应，提高规模效益和抗御市场风险的能力。大别山罗田县发展板栗82万亩，人平超过1.5亩，年产板栗 2500万公斤，是名副其实的板栗大县，农民从板栗产业中获得的年人均收入近700元。（2）要大力扶持龙头企业。龙头企业是带动特色产业经济发展的“火车头”，没有龙头企业带动，产业化扶贫就失去了发展的动力。要充分利用扶贫贴息贷款，围绕资源开发上项目，围绕特色农业搞加工，着力培植壮大一批龙头加工企业，推广龙头企业、合作组织与农户有机结合的组织形式，让农民从产业化经营中得到更多的实惠。同时，帮助具有市场开拓能力的农产品加工和销售企业，到贫困地区建立商品生产基地，带动贫困农户进入市场；支持省内龙头企业开展横向联合和实施开放式重组，在改革开放中把龙头企业做大做强，提升产业化扶贫效益和贫困农户增收水平。（3）要加强市场体系建设。积极推行订单农业、信息农业、网络农业，通过组建行业协会、培育农民经纪人和农产品营销大户等途径，多渠道、多形式与市场对接。

3、积极实施旅游扶贫。1999年4月,英国国际发展局(ＤＦＩＤ)在可持续发展委员会的报告中提出了ＰＰＴ(ｐｒｏｐｏｏｒｔｏｕｒｉｓｍ)的概念,将旅游发展与消除贫困直接相连。ＰＰＴ是指有利于贫困人口发展的旅游,强调贫困人口能够从旅游中获取净利益,包括经济的、社会的、文化的,它不是一种特殊的旅游产品,也不是旅游业的一个组成部分,而是发展旅游的一种方式和途径,核心是使贫困人口获得更多的发展机会和净利益,而不是全面扩展整个产业。我国贫困地区有独特的风蚀水蚀地貌景观，茫茫林海、崇山峻岭、溪流沟壑的原生态特征，异象丛生的喀斯特地貌，异彩纷呈的民族风情，重彩浓墨的红色文化等，旅游资源富集而又魅力十足。据“世界旅游组织”测算，旅游业每直接收入1元，相关行业就可增收4.3元；旅游业每直接就业1人，社会就可新增5个就业机会。旅游扶贫不仅催生贫困地区农村的商品流、信息流、资金流，带动基础设施大改善，促进贫困地区农村经济的快速增长，带动农民脱贫致富，而且对其政治、文化、社会、环境也有着十分明显的影响。旅游扶贫使贫困乡村迅速融入市场经济大潮中，为贫困地区农民与他人交流、社会接触、外界交往创造了条件，从而打破了贫困地区农村的封闭状态，逐步培育起农民的开放意识、商品意识与市场意识。旅游扶贫能够推进贫困乡村生态环境建设，增强贫困地区农民爱清洁、讲卫生、爱护自然环境的环境保护意识。特别是农民要从事旅游经营活动，或者在旅游行业就业，就需要学习旅游产业知识、旅游服务接待技能、旅游企业的经营管理理论与方法，从而为贫困地区农民综合素质全面提升创造了契机。旅游扶贫能够促进贫困地区农村优秀传统文化、民间艺术的开发利用，使优秀的传统文化成为贫困地区乡村的主流文化，既丰富广大农民的业余生活，又可以消除贫困地区农村的陈规陋习，倡导新风。同时，旅游扶贫群众参与度高，具有磁场综合效应，有利于推进村民自治、决策公开、管理规范和政治民主。因此，要把旅游扶贫作为扶贫开发的一项重要内容，加大扶贫投入力度，扎实推进，力求实效。

（四）实施改善基础设施条件脱贫战略。改善基础设施条件是经济增长与减少贫困的必要前提。在国家扶贫开发重点县的自然村中，不通道路的比率为21%；不通电的比率为4.2%；不通电话、不通自来水的比率达28%以上、不通广播电视的比率为12.4%。因此，要支持贫困地区的基础设施建设。1、尽快实现县域内农村“七通”工程。在国家重点扶持的贫困区域内，力争做到绝大多数行政村实现“七通”工程，即通水（自来水、清洁饮用水、必要的生活生产用水）、通电、通邮（政）、通路（乡村公路）、通线（广播、电视）、通话（家庭电话和公用电话）、通网（因特网特别是县乡两级公用因特网），这样可以扩大农民获取知识和信息的渠道，帮助农民进入市场，扩大与外界的联系；2、改善贫困乡村群众生产生活条件。以贫困乡、村为单位，加强基本农田建设、水利设施建设、农村生态建设等，改善农民的生产和生活环境，提高农民抵御自然灾害的能力，阻止因自然灾害而返贫现象的进一步发生。3、逐步满足贫困户对公共服务的有效需求。将基础设施建设、社会事业发展重点逐步转移到以户为单元，不断满足贫困户对水电路、广视邮、沼话网和文教卫体的有效需求。同时，要采取减免或者补助的办法，使贫困户能够得到免费的公共服务。4、建立生态补偿机制。贫困地区为我国生态环境保护和建设进行了艰苦的努力，付出了巨大的代价。生态治理具有外部特征和公共产品特征，受益的不仅仅是当地人民，应建立生态补偿基金，实现山区与平原的协调均衡和可持续发展。同时，要继续加大贫困地区退耕还林还草力度，并延长补助政策时限。

（五）实施政府主导投入脱贫战略。根据国际经验，反贫困资金至少应占GDP 的1.5%。从1986年以来，国家大幅度增加了扶贫资金（包括贴息贷款，以工代赈和发展资金），但所占比重仍然偏低，1986年为0.41%，这以后不仅没有增加，其比重还呈下降趋势，1996年降至0.16%，1999年有所回升，但未达到1986年水平，仅为0.31%；2006年，中央财政扶贫资金投入增加到144亿元，与国家经济发展仍不相匹配。目前，脱贫成本增加，贫困县财政困难，扶贫投入不能满足实际工作的需要，国家要随着国力增强逐年加大扶贫开发投入。1、逐年增加财政扶贫资金投入，加大对扶贫开发工作重点县市财政转移支付力度。根据我国国民经济发展状况，到2010年，扶贫资金占GDP的比重提高到1.0%；到2020年提高到1.5%。同时，各省配套扶贫资金投入，不能少于中央投入的40%。2、开设扶贫彩票，拓宽扶贫资金筹措渠道。3、对高消费开征扶贫附加税，专项用于扶贫。4、专项安排扶贫事业经费，并列入各级财政预算，以保证扶贫工作正常运转。5、财政扶贫资金中安排的项目管理费比例要从1.5%提高到5%，其中20%安排到省级扶贫部门。6、在国家财政预算中专列老区建设资金，加大对老区的投入力度。

（六）实施动员社会参与扶持脱贫战略。对贫困地区的扶贫投入要发挥多方面力量作用，要从过去的仅依靠政府的单向投入转向争取社会各界多方面的投入。1、继续组织中央国家机关、大型企业开展定点扶贫和发达地区对口帮扶贫困地区。同时，要组织大学、科研院所与扶贫开发重点县开展结对帮扶。2、继续发挥非政府组织的积极作用，组织社会捐赠。根据国家统计局公布的《中国农村贫困监测报告》统计，2004年通过非政府组织投入扶贫工作的社会捐赠达到了36.9亿元。1994～2000年，来自国内外的社会扶贫投入占总投入的22%左右。3、进一步争取国际组织和发达国家向中国提供援助性扶贫项目。为保证这类项目的顺利执行，国家要适当增加相应配套资金比例，对地方财政确有困难的可以全额配套。同时，要加强对国外援助性扶贫项目的管理，努力提高外援贷款项目的经济效益，增强还贷能力。4、鼓励多种所有制经济组织参与扶贫开发。各级政府要创造良好的政策环境和投资环境，吸引多种所有制经济组织参与贫困地区的经济发展。对于适应市场需要，能够提高产业层次、带动千家万户增加收入的农产品加工企业，能够发挥贫困地区资源优势并改善生态环境的资源开发型企业，能够安排贫困地区剩余劳动力就业的劳动密集型企业，能够帮助贫困群众解决市场流通问题的企业，国家都应给予政策上的支持，鼓励他们对贫困地区资金投入和经济开发。管理大师C.K. 普拉哈拉德在《金字塔底部的财富》一书中认为，在消除贫困上，需要革命性的观念，他建议了一个建立在市场基础上解决之道——跨国公司将全世界的穷人视为需要商品和服务的潜在市场，让穷人成为消费者，从而让商业和穷人同样受益。世界经济论坛“全球治理倡议” (global governance initiative)呼应了普拉哈拉德的观点，它发布的一份报告表示，在解决环境超载、大面积贫困和流行病的过程中，企业必须发挥更大作用。报告敦促各国政府在各类项目中更多利用私人部门力量，如为贫困消费者开发价格适宜的产品和服务，提供具有商业和慈善两方面效益的医疗方案等。因此，在下一步扶贫开发工作中，更要充分发挥企业的作用。

（一）构建统一的户籍管理体制。目前，我国实行的二元户籍管理制度，把市场人为地分割成两个部分，不仅影响着城乡的协调发展，而且在城乡之间，形成了不平等的社会权力与国民待遇，制约着社会公正公平与和谐的推进步伐。外来农民工为城市的现代化建设作出了不可磨灭的贡献，但他们中的绝大多数始终未能被城市接纳，而是在这一过程中演变成为一个特殊的“边缘人”，即所谓“外来妹”、“打工仔”。外来工无法获得真实的城市市民身份，不能取得城市户口，不能和城市职工同工同酬，不能享受城市市民的各种福利待遇，这种“边缘人”身份使他们游离于城乡之间，影响着平等就业，就业成本、就业质量以及就业收益，甚至陷入贫困。国务院扶贫办副主任王国良在接受人民网记者访谈时说，综合不同渠道的统计和研究者的分析，1.2亿从农村流动到城市的农民工贫困发生率为15%，贫困人口约为2000万。有资料表明，目前全国农村剩余劳动力1.5 亿多人，2010年将有可能超过两亿人。预计城镇人口的比重将增至50%左右。随着信息化、工业化进程的加快，社会生产力的不断提高，农业人口将呈逐年下降的趋势。富裕农民，就要减少农民，必须改革城乡分割的二元户籍管理体制，建立统筹城乡的保障制度和就业制度，还农民同等国民待遇，促进农村劳动力转移，加快城镇化进程，缩小城乡差距、贫富差距。

（二）构建相对统一的城乡贫困标准。目前，中国政府已经提出要统筹城乡协调发展，建立和完善公共财政体系，促进地区间基本公共服务水平的均等化。为实现这一目标，当前很有必要从国家层面实行相对统一的城乡贫困标准，整合城乡各方面反贫困资源，统筹城乡各项反贫困政策。首先，要制定全国统一的城市贫困线标准，作为城市反贫困的底线。国家应把城市反贫困政策的重点放在中西部城市贫困人口相对集中的地区。其次，在考虑到城乡生活费差异的基础上，逐步实现城市和农村贫困线的接轨。对于农村贫困人口，要根据新时期的新情况，将农村贫困线标准提高到1500元，或者直接采用世界银行的１天１美元标准。第三，建立并完善城市和农村贫困监测体系，逐步形成全国统一的城乡贫困动态监测体系。

（三）构建贫困群体的基础保障。在完善养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的基础上，建立社会救助制度，对贫困群体实行经济救助、法律救助、人文精神救助和教育救助。1、经济救助。在对特困群体提供社会最低生活保障的基础上，设立贫困群体扶贫救助资金，同时建立扶贫超市、设立扶贫病床，保障其基本生存条件，以减轻贫困群体的生存压力，缓解社会矛盾，实现社会稳定。2、法律援助。在部分城市，打工农民靠“跳楼自杀”方式来索取自己工资的事件已引起社会广泛关注。在劳资关系日趋复杂，劳动力供给压力增大，贫困群体无钱打官司的情况下，各级政府要为贫困群体提供法律援助，保护社会弱者的合法权益，这是社会公平正义的重要体现，是维护贫困群体权益的重要途径。3、人文精神救助。贫困人口群体是一个心理脆弱的群体，他们的自我调节能力差，经受挫折后往往产生心理失衡、心理障碍以及失落感和自卑感，甚至对生活失去信心或者对社会产生仇视和对抗心态。政府和社会应该高度重视贫困人口群体的精神需求，给他们更多的精神关怀和人文关怀，为他们提供释放压力的诉求渠道。4、教育援助。知识贫困往往是导致贫困人口长期处于贫困境遇的更具长远性和潜在性的影响因素。政府和社会应采取措施促进教育机会均等，为贫困人口群体免费提供职业技能培训。特别是要高度重视贫困家庭的子女教育问题，通过多种方式让贫困人口的子女得到相对公平的教育机会，从而避免“第二代”贫困问题的产生。

（四）构建城乡统一的扶贫管理体制。目前，我国扶贫职能被肢解分割，丧失生产能力的特困户救助扶贫职能分属民政部门，城镇扶贫职能分属劳动和社会保障部门，农村扶贫职能才归属国务院扶贫领导小组及其办公室。而农村扶贫职能也不统一，其中资金项目管理职能一部分被分解给发改委、民委、财政部门。扶贫机构设置不统一，一定程度上造成了反贫困资源的浪费和分散。为此，要对现有的扶贫机构和资源进行整合，建立能够统筹农村和城市反贫困工作的国家反贫困机构。当前，可以考虑赋予国务院扶贫办统筹城乡反贫困的职能，研究制定包括农村和城市反贫困在内的全国统一的反贫困战略规划和政策，确定全国统一的城乡贫困标准，开展全国城乡贫困人口的统计，最大限度地减少中央政府、地方政府成本，保障农村和城市反贫困资源的合理分配和有效利用。

（五）构建反贫困的法律机制。法制化是一个社会现代化的重要标志，也是现代文明的象征。随着扶贫开发的不断推进，对贫困地区可持续发展法制化建设提出了更高的要求。只有通过法制化建设，法律、法规体系不断健全，监督机制不断强化，才能保证贫困地区建设和发展的有序化开展，扶贫开发水平不断提高，为今后一个时期贫困地区的可持续发展奠定法律基础。法制建设是贫困地区实现可持续发展的一项基础性工作，必须采取切实措施加快贫困地区可持续发展的法治化进程。要构建反贫困的法律机制，就应制定一部专门的《反贫困法》，为反贫困这一较长时期的历史任务的解决提供制度性的法律保障。一方面，应明确有关主体（政府、社会组织和贫困人口）的权利、责任和义务；另一方面，应确立详尽的反贫困计划、政策、组织、管理、监督等职责与机构，确保职责明确，程序规范。反贫困法的实施有赖于可操作性强的奖励和惩罚制度体系，应当在反贫困法中明确，对不依法拨付扶贫资金的地方政府机构及其责任人员，应该设定严格的行政责任，触犯《刑法》的，应依法处罚；对不依法使用扶贫资金的地方政府机构及责任人员，应该有严格的行政责任和刑事责任的设定和实施；对套用、骗取扶贫资金的单位和个人应该设定严格的民事责任、行政责任和刑事责任。除此之外，在政策导向和宣传上要大力倡导贫困地区的政府应当致力于贫困问题的解决，把改变本地区贫困面貌的程度作为考核政府官员政绩的主要指标，并且将其制度化、规范化。对改变贫困地区面貌成绩卓著者给予包括奖赏、提升等在内的奖励措施。对于为政一方，贫困依旧乃至加剧者，要建立包括引咎辞职在内的惩罚措施。