范小建在“关注贫困，行动起来”国际研讨会主旨发言：中国扶贫开发－－回顾与展望

　　
范小建
中国国务院扶贫开发领导小组副组长、国务院扶贫办主任
2007年10月17日，中国北京
　　
各位来宾、女士们、先生们：
　　作为东道国的主办单位，我再次对出席会议的各位嘉宾、各位朋友表示热烈的欢迎。同时，我也很高兴有机会和大家一起交流扶贫领域的经验和教训，探索减贫的途径和方法。新中国成立58年来，尤其是改革开放近30年来，中国的减贫事业取得了举世瞩目的成就。这是持续稳定经济增长、一系列社会公平发展政策和政府专项扶贫开发计划共同作用的结果。回顾和总结中国扶贫开发的历程，最基本的经验，就是中国政府在不同发展阶段选择和制定了符合国情的减贫策略和政策，坚持走出了一条中国特色的扶贫开发道路。
　　
　　下面，我向大家介绍中国扶贫开发的主要做法、面临的巨大挑战以及进一步推进扶贫开发事业的初步设想。
　　
一、中国扶贫开发的主要成就与贡献
　　近三十年来，中国农村贫困人口数量显著下降，贫困地区公共事业取得长足发展。农村绝对贫困人口从1978年的2.5亿下降到2006年的2148万，贫困发生率从30.7%下降到2.3%。低收入人口也从2000年的6213万减少到2006年的3550万，低收入人口占农村人口比例从6.7%下降到3.7%。2006年国家扶贫开发重点县农民人均纯收入达到1928元。与此同时，贫困地区的各项社会事业得到长足发展，教育、医疗卫生等方面的指标已达到或接近全国平均水平，基础设施状况明显改善。沂蒙山、井冈山、大别山和闽西南等集中连片贫困地区整体解决了温饱；历史上“苦瘠甲天下”的甘肃定西地区和宁夏西海固地区，贫困状况大为缓解。贫困人口的精神面貌发生了巨大的变化。扶贫开发的显著成效，促进了政治稳定、社会和谐、民族团结和边疆巩固，成为国家长治久安的重要因素。
　　
　　中国扶贫开发，为世界减贫事业也做出了积极贡献。一方面，中国的成功减贫加速了世界减贫进程，扭转了过去50多年世界贫困人口持续上升的趋势，使中国成为全球首先提前实现了联合国千年发展目标中使贫困人口比例减半的国家，为千年目标的实现创造了条件。另一方面，中国是全球减贫事业的实践者，积极参与国际扶贫行动。中国政府认真履行“努力推动南南合作，在力所能及的范围内，逐步增加对贫困国家的发展援助”的承诺，在积极落实联合国首脑会议支持发展中国家加快发展和中非合作论坛、扩大对非援助等措施的同时，与联合国开发计划署等国际机构于2005年5月在北京成立了中国国际扶贫中心，并以此为重要平台，积极开展国际减贫培训、交流和研究，累计为58个国家培训了191名高中级扶贫官员，先后组织了7次国际扶贫交流会议，邀请了近百个国家和国际机构的扶贫官员、实际工作者和研究人员到中国交流、学习、考察扶贫经验。
　　
二、中国扶贫开发不同阶段的政策选择
　　中国各个时期的扶贫战略，是与当时的经济政策和社会发展目标相协调的，并表现出明显的阶段性特征。在不同阶段，国家的经济体制及分配方式在逐步改革，区域发展战略在科学调整，贫困人口的分布特征、致贫原因和人群结构呈现出不同的特点，与此相适应，中国政府选择和确定了有效的贫困瞄准机制，实施了不同扶贫策略，并逐步完善了政府的反贫困政策体系。
1949-1977年为计划经济体制下的广义扶贫阶段。新中国成立以后，中国的党和政府为发展经济、提高人民的生活水平付出了极大努力。建立了计划经济体制，确定了优先发展重工业的发展战略，在农村实行了土地改革。从50年代起，开始实施农村合作化运动和人民公社化运动。同时，通过土地等主要农业生产资料的集体所有、农产品的指令性低价收购和平均分配等制度安排，为国家的工业化建设积累资本。国家在农村生产力发展方面采取了积极措施，包括：开展大规模的基础设施建设；建立了基本覆盖全国的农业技术推广服务网络；建立全国性的农村供销合作和信用合作体系；推进农村基础教育和农村基本医疗卫生事业快速发展；初步建立以农村社区“五保”制度和特困人口救济为主的农村社会基本保障体系。这些措施促进了农业生产力的发展和农村人口福利水平的提高，在中国历史上第一次大规模缓解了农村贫困。但是，由于经济基础和体制等方面的原因，广大居民尤其是农村居民生活水平提高比较缓慢，到1978年农村绝对贫困人口还有2.5亿，占当时农村人口的30.7%。
　　
　　1978-1985年为制度性变革推动大规模缓解贫困阶段。1978年，中国开始由计划经济体制向市场经济体制转变，实行对外开放政策。改革率先在农村进行，建立了家庭联产承包责任制，废除了人民公社体制，改革了“平均主义”的分配制度，建立以市场化为取向的农产品价格形成机制和流通体制；大力发展乡镇企业，促进了农村剩余劳动力向非农产业转移。改革效应使这一时期成为中国历史上减贫效果最为显著的时期——农村绝对贫困人口从2.5亿下降到1.25亿，平均每年减少1786万人，相应的贫困发生率由30.7%减少到14.8%，年均递减速度为9.4%。

　　同时，中国政府开始尝试开展相关的扶贫活动：1980年，中央财政设立“支援经济不发达地区发展资金”；1982年，对甘肃省定西地区、河西地区和宁夏西海固地区进行“三西”农业建设；1984年，开始实行以实物形式的“以工代赈”建设贫困地区基础设施，同年中共中央发布《关于尽快改变贫困地区面貌的通知》，划定了18个贫困地带进行重点扶持。这些措施为后来的有计划、有组织、大规模的扶贫开发提供了经验。
　　
　　1986-2000年为高速经济增长背景下以区域瞄准为主的开发式扶贫阶段。随着市场化经济改革的展开，中西部地区与东部沿海地区的差距逐渐扩大。中西部一些条件相对较差地区的农村经济增长和农民生活状况改善趋缓，个别地方甚至陷于停滞。为此，中国政府开始实施有计划、有组织、大规模的扶贫开发。主要措施有：成立专门机构；确立开发式扶贫方针；确定贫困标准和重点扶持区域；继续执行“支援不发达地区发展资金”、“以工代赈”、“三西建设”等资金投入政策，实施信贷扶贫政策。政府主导的开发式扶贫，使农村贫困人口保持了持续减少的态势。到1993年，农村绝对贫困人口减少到8000万，占乡村总人口的8.8%。为了加快扶贫开发的步伐，中国政府又制定并实施了《国家八七扶贫攻坚计划》，经过7年的努力，到2000年基本实现了既定的基本解决贫困人口温饱问题的目标，农村贫困人口下降到3200万，贫困发生率下降到3%左右，也使得贫困问题从普遍性、区域性、绝对性向点、片、线分布和相对贫困演变。
　　
　　这一阶段，由于产业结构调整、就业体制变化、分配体制和社会福利体制改革等原因，致使社会分化产生，收入差距扩大，城市贫困凸现。经逐步探索和发展，到九十年代末期，政府初步建立起城市社会保障制度的基本框架，主要包括以养老、失业、医疗、工伤和生育五大保险为主的企业职工社会保险制度和城市居民最低生活保障制度。同期，以再就业为主要内容的开发式城市反贫困政策起步，并采取了增加就业的实际行动。
　　
　　2001以来为全面建设小康社会进程中的扶贫开发阶段。随着扶贫形势的变化，中国政府颁布实施了《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》，明确提出：尽快解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区的生产生活条件，巩固扶贫成果。在继承开发式扶贫政策和以往经验的基础上，将工作着力点从贫困县转向贫困村，用参与式方法自下而上制定扶贫开发规划，依据规划推进扶贫工作。全国共选择确定了14.8万个贫困村，覆盖了83%的贫困人口。同时，通过实施以贫困地区劳动力转移就业为主要内容的雨露计划，开展产业化扶贫等措施，促进贫困地区农户拓宽就业渠道，增加收入。2001年至2006年，绝对贫困人口从3200万减少到2148万，贫困发生率由3.4%下降到2.3%。6年共减少1052万，平均每年减少175.33万人。
　　
　　以2007年政府在全国农村建立最低生活保障制度为标志，农村基本形成了涵盖开发式扶贫、救灾救济、“五保”制度和“低保”制度在内的比较完备的反贫困政策体系。同期，城市的开发性、预防性和救助性反贫困政策体系也逐步得到完善。
　　
三、中国特色扶贫开发道路
　　改革开放以来中国扶贫事业所取得的成就，有着深刻的背景和不可或缺的条件。贯穿始终的思想解放、体制变革、制度创新和政策支持等，带来了持续高速的经济增长，为大规模减贫创造了良好的宏观环境。在此过程中，中国政府也清醒地看到，市场并不能自动惠及所有人群，单纯的经济增长和普惠性政策措施并不能解决所有的贫困问题，因而组织实施了针对贫困人口的专项扶贫开发计划，走出了一条符合中国国情的扶贫开发道路。其核心就是政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展。
　　
　　所谓政府主导，就是坚持把扶贫开发纳入各级政府重要议事日程。作为国民经济和社会发展中长期规划的重要内容放在突出位置；作为各级政府的重要职责，建立健全从中央到地方的扶贫工作领导机构；实行责任、任务、资金和权力四个到省的扶贫工作责任制和各级政府扶贫工作首长负责制；不断加大投入力度；制定扶持贫困地区和贫困人口的政策，组织社会各方面的力量参与扶贫等。
　　
　　所谓社会参与，就是发挥社会主义制度的优势，动员和组织包括东部沿海省市、各级党政机关在内的各方面社会力量，参与贫困地区的开发建设。包括：组织东部6个省、3个直辖市和6个计划单列市对口帮扶西部11个较贫困的省区市；组织272个中央党政机关和大型国有企业（其中中央国家机关116个，企业156个）定点帮扶481个重点县；组织社会力量参与扶贫；与有关国际组织、双边机构和国际非政府组织合作，联合实施多种形式的扶贫项目或相关活动。
　　
　　所谓自力更生，就是鼓励和支持贫困群众在政府和社会各界的帮助下，克服等、靠、要思想，艰苦奋斗，依靠自身的努力，改变落后面貌。包括：转变贫困农户的思想观念；赋予其参与权；促进其能力建设；通过扶贫开发项目建设促进村民自治等。
　　
　　所谓开发扶贫，就是坚持开发式扶贫的方针，努力改善基本生产生活条件，发展经济，增加收入，提高贫困地区和贫困人口的自我积累和自我发展能力。包括：帮助贫困乡村开展基础设施建设，实现通路、通电、通邮、通广播电视；通过农田水利建设，提高贫困农户的土地生产能力；支持贫困农户发展种植业、养殖业和小型加工业项目；组织各类职业技术培训，引入农业新技术和新方法；开展大规模的劳务输出和自愿移民搬迁，创造就业和发展机会等。
　　
　　所谓全面发展，就是按照科学发展观的要求，全方位治理贫困，把自然资源开发和人力资源开发结合起来，把扶贫开发与生态环境保护建设结合起来。基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲；对中西部农村义务教育阶段中小学生全部免收杂费、书本费，对贫困学生寄宿费给予补贴；逐步建立新型农村合作医疗制度；积极鼓励贫困农户少生快富；实施退耕还林等大型工程；建立农村最低生活保障制度，等等。
　　
　　中国特色的扶贫开发道路，是中国扶贫开发多年实践的总结和概括，也是国际反贫困事业实践的重要组成部分。
　　
四、中国扶贫开发的挑战与展望
　　进入新世纪以来，根据社会经济发展的新形势、新特征、新问题，中国政府明确提出了以人为本、全面协调可持续发展的科学发展观和构建社会主义和谐社会的目标，实行统筹区域发展、统筹城乡发展和“以工促农、以城带乡”的战略。这些新的发展理念和目标任务，既为扶贫工作进一步指明了方向，提供了新的良好环境，也提出了更高的要求。
　　
　　而与此同时，中国的扶贫开发也面临着许多不容回避的挑战。一是贫困人口规模庞大，贫困程度依然很深。截止到2006年，农村尚未解决温饱问题的绝对贫困人口有2148万，已解决温饱但发展水平仍然很低的低收入人口有3550万，两项合计5698万，占农村总人口的比重为6%，西部地区甚至高达13.7%。这些人群贫困程度深，发展条件差，发展能力弱，返贫率高，脱贫难度大。中国的贫困标准较低，如果按照世界银行1美元标准估算，贫困人口规模将会超过1亿。二是贫困区域发展依然滞后。贫困村的农业基本生产条件、社区基础设施和社会服务、基础产业建设与其他地区相比差距很大；革命老区、少数民族聚居区和石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区和地方病高发区等特殊类型贫困地区，发展相对滞后，工作成本高，难度大，需要移民的比例上升。三是致贫因素日益增多，除了自然风险和个人原因之外，市场风险、生态环境政策等对部分农户传统生计的冲击造成致贫和返贫的比重日益升高。此外，社会经济发展不协调；公共服务与社会保障体系建设滞后；自然生态保护与经济发展之间矛盾比较突出；社会发展与扶贫政策实施体系需要完善，减贫效率亟待提高等，都是我们面临的挑战。
　　
　　面对诸多挑战，中国扶贫开发任重道远。中国政府已经明确，扶贫开发是建设中国特色社会主义事业的一项历史任务，也是构建社会主义和谐社会的一项重要内容。要实现到2020年全面建设小康社会的目标，必须进一步加大扶贫开发的力度，帮助贫困地区、贫困人口赶上全国的发展速度。
　　
　　未来三年，中国扶贫开发的目标和重点是：着力解决农村贫困人口的温饱问题，努力完成贫困村整村推进的任务，基本实现行政村通广播电视、有条件的地方通公路，自然村通电，进一步改善人畜饮水和医疗条件，全面普及九年义务教育。在此基础上，按照科学发展观和构建和谐社会的新要求，因地制宜地制定新的扶贫规划，实施新的政策措施。
　　
　　我们对中国扶贫开发的前景充满信心。今后一个时期，扶贫开发将面临良好的宏观环境与发展基础。国家将努力实现国民经济持续快速增长，社会经济协调发展；城乡社会保障和救助体系不断完善；经济与自然和谐发展；“以工促农，以城带乡”建设现代农业，强化产业基础；促进农民增收，改善农村物质条件；发展农村社会事业，培养新型农民；逐步实现城乡经济社会统筹发展。
　　
　　扶贫开发工作，将继续坚持开发式扶贫的方针，实行开发与保障相结合；继续坚持有中国特色扶贫开发的基本经验；继续坚持各项行之有效的政策措施。要进一步创新资源整合机制，加大扶贫开发投入力度；创新改革措施，完善资金管理，提高投资效益；稳定解决群众温饱，满足群众基本需求，提高群众的收入水平以及自我发展能力，使贫困群众共享改革发展的成果。
　　
　　中国将继续积极参与全球减贫事业。在实现自身发展的同时，继续向其他发展中国家提供力所能及的资助，促进共同发展。同时，充分利用中国国际扶贫中心这一平台，会同各国和国际机构，本着平等互利、共同发展的原则开展交流、分享经验、务实合作，为全球实现平等发展目标而不懈努力。谢谢大家！