开发性金融扶贫滦平综合试点，是在国务院扶贫办、国家开发银行《支持贫困地区脱贫致富开发性金融合作会谈纪要》框架下，由开发性金融合作联合实施办公室与河北省扶贫办、承德市扶贫办、滦平县委、县政府共同组织实施的开发性金融扶贫县级综合性试点项目。目的是：
    1、通过试点建设，推动试点县扶贫龙头企业、中小企业和农业产业的发展、升级，带动贫困农户脱贫；以产业化项目为依托，带动试点县整村推进工作和劳动力转移培训工作，支持试点县的“整村推进扶贫开发”工作和社会主义新农村建设。
    2、通过试点建设，探索和创新扶贫公益项目和扶贫产业项目的融资模式和项目管理机制；探索和建立地方各级开发性金融合作领导机构、实施机构、操作平台；探索并形成一整套具体、有操作性、可大面积复制、推广的评审标准、管理、实施、监督办法。
    3、在此基础上，探索财政扶贫资金与信贷资金相结合的操作思路和扶贫资金使用改善办法，为改革现有财政扶贫资金的管理模式和扶贫项目管理模式提供经验。
    自2007年2月，试点正式启动以来，在开发性金融合作领导小组的直接领导下和办有关组的大力支持和帮助下，联合实施办公室紧紧围绕国务院扶贫办“一体两翼”扶贫开发战略，借助国家开发银行的开发性金融理念，遵循“政府热点、雪中送炭、信用建设、规划先行、融资推动”原则，着重在融资机制和项目管理机制创新、项目科学规划和抓试点项目落实上下功夫，做工作。经过3个多月的努力，目前各项工作已经全面展开，进展顺利。现汇报如下：
   一、试点工作开展情况及实际效果
    联合实施办公室经过反复讨论、研究，明确试点工作的基本思路是：1、结合扶贫系统的扶贫开发规划和滦平县域经济发展规划，科学地制定滦平县开发性金融扶贫总体规划。通过规划，整合各级政府部门的组织、信用、人力资源优势和国家开发银行的融资优势。2、建立以“三台一会”为核心的县级开发性金融组织架构建设，即建立由滦平县政府有关部门组成的滦平县开发性金融合作领导小组，作为滦平县金融合作的领导机构；在领导小组下设开发性金融合作实施办公室，负责开发性金融合作的日常工作；以金融合作实施办公室为推动平台，推进融资平台、担保平台、信用协会和当地资金供应（网络）建设。3、建立贷款和风险防范的操作办法和统一标准，建立专门的扶贫项目扶贫效益评价体系，创新扶贫资金融资模式和项目管理模式；在规划的指引下和合作平台的推动下，积极地培育和储备项目；通过融资推动项目实施，促进项目区经济社会协调、可持续发展。
    在联合实施办公室与滦平县委、县政府的共同努力和通力合作下，试点工作已经按照上述思路全面开展，并取得了明显的成效。
    （一） 项目的总体规划和项目内容设计。
    联合实施办公室组成了试点规划工作小组，经过一周时间的工作，完成了试点项目方案，在此基础上多次赴滦平县就试点规划和项目内容及设计进行了专门研讨。滦平县委、县政府根据试点规划，出台了《滦平县肉鸡产业发展规划》、《滦平县人民政府关于贫困农户肉鸡养殖优惠政策》等专门针对试点项目的支持政策，从组织协调、资金支持、农户风险保障和审批手续等方面对华都肉鸡产业化扶贫项目和农户养殖肉鸡给与优惠和支持。
    试点项目方案确定，试点地区第一批重点支持的项目为华都食品肉鸡产业化扶贫项目、贫困农户肉鸡养殖微贷款项目和贫困地区剩余劳动力转移培训微贷款项目。以华都食品肉鸡产业化扶贫项目为依托、基础，充分挖掘该项目的扶贫潜力和各项扶贫工作之间的合力，通过产业化扶贫带动针对贫困农户的小额信贷和劳动力培训转移项目，支持和推动当地的整村推进、劳动力转移培训和产业化扶贫工作，实现试点县三项重点工作的有机结合和互相促进。
    根据试点方案，试点第一批重点支持的三个项目总投资为68206万元（含地方财政补贴），其中华都肉鸡产业化扶贫项目总投资38856万元，贫困农户肉鸡养殖项目总投资18000万元，劳动力转移培训项目总投资1350万元。计划利用国家开发银行和当地金融机构贷款38350万元，其中华都肉鸡产业化扶贫项目贷款27000万元，贫困农户肉鸡养殖微贷款10000万元，劳动力转移培训微贷款1350万元。剩余部分由政府财政补贴、企业和农户自筹解决，其中滦平县政府为华都食品产业化扶贫项目提供各项财政补贴近10000万元，为每个饲养规模达到5000只以上肉鸡的鸡舍建设提供财政支持5000元，为每个受培训劳动力提供培训经费500-800元；华都食品自筹资金11856万元，每个肉鸡养殖农户自筹资金2-3万元。
    （二）县级开发性金融组织架构建设进展情况。
    1、试点组织领导机构建设。经与滦平县政府讨论决定，在滦平县建立由滦平县政府有关部门与国家开发银行有关方面共同组成的开发性金融领导小组，负责试点地区项目的组织、协调；领导小组下设金融合作办作为办事机构，负责试点项目的日常协调、操作和试点的整体推动。金融实施办有当地扶贫办参与。
    2、操作平台建设。在试点地区建立贷款平台、担保平台和信用协会作为试点项目的操作平台。
    其中，贷款平台职能由当地政府组建的农民信用合作公司承担。农民信用合作公司负责贫困农户微贷款和当地中小企业小型贷款的统一承贷、对农户和中小企业的委托贷款和转贷后的管理。目前，贫困农户微贷款和信用合作公司的组建正在积极的筹划之中。
    担保平台，根据试点方案和华都项目贷款担保档案，主要以中扶华夏担保公司、中投保以及当地小型担保公司等联合承担贷款担保职能。目前，国家开发银行、华都集团已经与中投保进行了多次谈判，对中扶华夏的信用评审也即将开始。
    信用协会的搭建，主要依托与华都肉鸡项目相联系的22个乡镇的农户养殖协会。
    发展中心产业处在滦平县派了专人，长期驻扎在滦平县，专门负责指导、协助当地建立试点的组织领导机构和“三台一会”建设。
    （三）、项目融资模式和管理模式。
    1、项目融资模式。开发性金融合作框架下的国家开发银行贷款，根据贷款的规模和类型采用不同的融资模式。对大型产业化扶贫项目，采取国家开发银行大项目贷款模式，即由项目所在地的国家开发银行分行受理，总行负责评审；评审通过后，由分行负责放贷和贷后管理。农户微贷款和当地中小企业的小规模贷款，采取在当地建立贷款平台，如农民信用合作公司，由其以自己的名义向国家开发银行申请贷款，并通过委托当地农村信用合作社贷款等合法有效地方式向贫困农户及贫困地区中小企业提供资金支持。贷款平台还具体承担该地区贷款项目的评审、贷款发放、贷后管理和贷款本息回收工作。
    2、项目扶贫效益评价体系。在试点工作过程中，我们发现，以往的扶贫贷款项目缺乏对项目扶贫效益分析的专门评价体系。这在很大程度上不利于充分发挥扶贫贷款的作用的发挥和对项目扶贫作用的客观评价。
    在办政策法规组的领导和指导下，发展中心产业处起草完成了项目扶贫效益评价体系，试图建立起适用于一般扶贫项目的扶贫效益评价标准体系。
    目前，根据有关方面的反馈意见，我们正在修改扶贫效益评价体系。并准备在修改稿完成后，向办机关以及有关国际组织申请技术援助资金，召开研讨会，进一步完善评价体系。我们准备在与国家开发银行的合作中，全面采用这一评价体系，并争取在全国扶贫系统推广。
    二、试点项目概况和进展情况
    （一）、华都食品肉鸡产业化扶贫项目
    1、项目概况。
    华都食品滦平产业化扶贫项目是集肉鸡屠宰分割加工、熟食制品深加工、孵化和饲料加工、调味料生产、生物有机肥处理、绿色蔬菜种植加工于一体的大型农业产业化项目，包括肉鸡产业和绿色种植产业两条完整的产业链从北京向滦平县的转移和培育。
    建设内容包括：（1）年屠宰加工3000万只肉鸡屠宰加工厂1座(占地200亩)；（2）年入孵能力4000万枚种蛋的商品肉鸡孵化厂1座(占地50亩)；（3）年加工能力20万吨的饲料加工厂1座(占地50亩)；（4）存栏5.1万套父母代种鸡场8座(自建3座占地约150亩，租用5座)；（5）自建饲养10万只标准化商品肉鸡场3座（占地约150亩）；（6）年产4000吨调味品厂及其他相关配套设施；（7）年产2万吨的熟食工厂一座。
    同时，建立“龙头企业+协会+农户标准化饲养基地”的商品肉鸡饲养模式，带动和支持当地3600户贫困农户建设标准化商品肉鸡养殖小区300个(建设1200栋标准化商品肉鸡舍)。
    该项目一期总投资38856万元，其中华都食品投资公司自筹资金11856万元，争取利用国家开发银行政策性贷款27000万元。由当地扶贫办对项目贷款给予扶贫贴息支持。
    2、操作方式。
    该项目是国务院扶贫办与国家开发银行合作的环京津贫困带开发性金融扶贫的第一个产业化扶贫试点项目。扶贫效果是该项目社会效益评价的最重要的指标和项目建设的重要目标。在确保经济效益的同时，充分发掘项目的扶贫潜力；通过创新龙头企业与农户之间的联接、合作模式，真正让贫困农户受益。
    该项目采用“龙头企业+协会+农户标准化饲养基地+贫困农户”模式组织实施。在项目设计和产业布局上，注重项目对贫困人口的覆盖，实现“县有龙头企业、村有主导产品、户有增收项目”的产业化扶贫格局，确保贫困农户真得利，得实利。
    ◆龙头企业。华都食品负责对农户实行“五统一”管理，即“统一供雏、统一供料、统一用药、统一防疫、统一屠宰”，并负责对商品肉鸡进行回购，承担市场风险。由龙头企业对农户养殖协会、农户从技术、人员、资金等方面提供支持。
    ◆农户养殖信用协会。根据项目规划，由滦平县金融合作办负责在试点县22个乡镇组建农户养殖协会，承担信用协会的职能。信用协会的会员资格是获得微贷款资格的先决条件。建档立卡的贫困农户，是信用协会的优先发展对象。通过养殖协会将养殖农户组织起来，建设群众融资民主、平辈压力机制和会员信用信息征集与评价体系，防范风险。由华都公司从资金、技术和人员上对养殖协会进行支持，加强农户组织化程度。由金融合作实施办与信用协会，统筹各乡养殖布局与生产计划，避免盲目建设、重复建设，提高资源利用效率。同时通过信用协会，形成贫困农户与龙头企业之间长期、稳定的法律联系。通过最低收购保护价或者利润返还等方式，确保农户效益，减少风险。
    ◆标准化养殖小区。按照项目规划，计划通过在屠宰加工厂周边50公里范围内，建设年出栏10万只的标准商品肉鸡养殖小区300座，实现年放养肉鸡3000万只的养殖规模。
    养殖小区的布局，将根据滦平县扶贫工作重点村的分布情况，综合考虑自然环境、基础设施条件、交通状况和贫困人口分布等因素进行规划，尽可能在最大程度和范围上覆盖滦平县现有的扶贫工作重点村。
    ◆贫困农户。每个养殖小区建设标准化鸡舍4栋，每栋每批饲养规模5000只。每栋鸡舍建筑面积约为700平方米，由华都食品提供设计标准及方案。根据测算，每栋鸡舍造价约8.2万元。资金筹措采用政府资助、小额贷款及农户自筹相结合的方式。
    为确保项目的扶贫效果，确保贫困农户通过肉鸡养殖脱贫致富，鸡舍的建设可采用多户联建；集体建设、贫困农户参股；贫困农户以土地参股，贷款贴息权利、劳力投入等方式参与。
农户标准化养殖基地通过农户出资、政府资助、银行贷款相结合的方式进行建设；养殖户由养殖协会组织在一起，在公司的“五统一”管理模式下具体负责肉鸡的饲养管理，为华都食品提供商品肉鸡，饲养户承担生产风险。
    3、项目的扶贫效益
    （1）对地方经济的强大拉动力
    项目一期建成达产后，每年可为试点县贫困农户提供商品雏鸡4000万只，饲料20万吨，向社会提供65250吨优质鸡肉及肉鸡深加工食品、产品；年生产饲料20万吨，消化玉米11.7万吨，豆粕3.6万吨，根据当地人均土地和土地亩产量计算，可解决当地约10万从事种植业农民的销售问题；年生产18万吨有机肥料，将有力地带动和提升当地无公害蔬菜种植产业的发展和品质提升。
    该项目年销售收入12亿元，效益约2000万元；每年为当地增加农业产值8.54亿元；通过对当地运输、材料包装、生产用品供应、服务等相关行业的推动，每年可创造综合经济效益约27亿元。
    （2）显著的扶贫效益。
    该项目的建设以“优势互补，资源共享，互惠互利”为基本出发点，企业充分利用当地相对丰富的资源，发展企业经济，拓展市场空间。当地政府和农民利用企业行业、技术等优势条件，通过项目的整体运作和产业化方向发展，围绕肉鸡产业，能在该地区形成区域性的产业链，吸收当地富裕劳动人就业，发展高附加值的农业产业，使更多贫困农户在其中受益。
    试点建成后，可为当地贫困农户提供一线加工就业岗位4500个；带动3600户贫困农户养殖肉鸡和1000户贫困农户从事肉鸡养殖服务业，每年可直接增加贫困人口收入1.134亿元。按每户三人计算，两项累计，项目可直接带动贫困人口2.73万人，占到试点县全部贫困人口的五分之一以上，全部农业人口的九分之一以上。可间接带动农业人口11万人，占试点县全部人口的近一半。
    i、可带动从事肉鸡养殖的贫困农户3600多户。按每只鸡净利润1.5元计算，年养殖3000万只肉鸡，农民年纯收入将超过4500万元，每户纯收入15000元；按每户三人计算，可帮助1.1万人彻底脱贫。
    ii、提供从事肉鸡、饲料加工的一线工人岗位4500个。根据当地水平按月平均工资福利900元计算，将年增加工人收入4860万元；按为每个贫困农户提供一个就业岗位计算，可彻底解决4500个贫困农户、约13500人的贫困问题。
    iii、提供从事雏鸡、饲料、毛鸡运输的就业岗位1000个，年运输收入分别为162万、450万、600万，合计达到1212万元。可带动1000个贫困农户、约3000人彻底脱贫。
    iv、年生产饲料20万吨，消化玉米11.7万吨，豆粕3.6万吨，按照当地人均土地和土地亩产量计算，可帮助当地约10万从事种植业农民的增加收入；按照玉米1450元/吨和豆粕2370元/吨的价格计算，总计可为当地增加农业产值2.55亿元。
    （3）对县域经济发展的示范、带动作用。
    本项目有效实现肉鸡产业与扶贫规划的结合，充分体现了扶贫规划与产业，产业与龙头，龙头与农户相关联的产业化扶贫运作模式。按照扶贫规划指导设计发展产业，坚持开发式扶贫的方针，以增加贫困农户收入为目标，以龙头企业为支柱发展产业，充分发挥龙头企业在贫困地区的造血机能，实现县有龙头企业，村有主导产业，户有增收项目的产业化扶贫发展机制。
    本项目代表了现代农业的发展方向，为当地农业产业发展提供了基础条件。对当地政府调整和优化农业产业结构具有积极的带动和示范作用，对该地区肉鸡产业的发展具有方向性地拉动和引导作用。同时，每年可生产18万吨生物有机肥料，可以极大地促进当地蔬菜种植产业和运输、材料包装、生产用品供应、服务等间接行业的发展。对当地整体地区经济发展，特别是现代农业的发展和农民的致富起到辐射、带动作用。是当地政府解决“三农”问题的一条有效途径，对于建设社会主义新农村，构建和谐社会有重要意义。
    4、目前进展情况。该项目总体进展顺利。国家开发银行评审三局新农村处、评审一处和发展中心产业处，于3月16日对项目进行了预评审，并就项目可行性报告提出了农户养殖方案、市场战略、完善批准文件、贷款和担保方案等四个方面的修改意见。
    目前，在发展中心产业处的指导和协助下，华都食品完成了《华都食品滦平肉鸡产业化扶贫项目可行性报告》（修改第三稿）和《贫困农户肉鸡饲养可行性方案》。发展中心产业处从项目的试点背景、项目的扶贫效益分析、该项目与其他产业项目之间的协调配合等方面，对项目可行性报告进行了改写，突出了项目的试点意义和操作模式的推广价值。
    经过联合实施办公室的协调，国家开发银行方面于4月20日联合对项目进行了第三次项目预评审，并提出了进一步的完善意见。目前，国家开发银行评审三局与河北省分行，已经同意对华都食品肉鸡产业化扶贫项目先行进行单独评审。有关工作人员已经赴华都公司对贷款和项目申报材料进行全面审核。
    （二）、贫困农户的肉鸡养殖小额信贷项目
    项目概况。华都食品肉鸡产业化扶贫项目的引入，可在滦平县试点形成规模化、产业化的肉鸡养殖产业，通过“公司+协会+标准化养殖基地”模式，带动和支持当地3600户贫困农户建设标准化商品肉鸡养殖小区300个(1200栋鸡舍)。每栋鸡舍需要投入建设资金8.2万元，流动资金7万元，按照农户自筹资金30％，贷款70％计算，需要为农户发放小额信贷1亿元（含流动资金贷款）。
    实施办法。该项目的实施遵循“规划先行，融资推动”的原则，由滦平县金融合作办根据肉鸡产业发展规划，制定滦平县贫困农户肉鸡养殖发展规划，明确对贫困农户的财政补贴、贴息等配套政策，积极鼓励和扶持农民发展肉鸡养殖。
    在养殖体系前期培育阶段，初步确定巴克什营镇和火斗山乡作为标准化养殖示范乡镇。其运行方案初步规划如下：
    首先，在滦平县政府的支持下，经县人大审议批准后，由县财政划拨预算专款成立一个县级农业信用公司，负责贫困农户微贷款和当地中小企业小型贷款的统一承贷、对农户和中小企业的委托贷款和转贷后的管理。
    第二，在每个乡镇由当地政府与龙头企业联合成立农户养殖信用协会。负责宣传和组织农户养殖肉鸡。在农户报名后，利用其熟悉本地村民的优势，对农户信用评价并吸纳为会员，为其建档，同时向企业和县级农业信用公司报备会员基本资料，并代农户管理贷款帐户。在农户入会后，宣传企业和政府对农户养殖的政策，还需定期组织农户参加企业组织的肉鸡养殖技术培训（具体培训措施详见第六章 培训）。
    在各项资金到位后，由政府组织专门的建筑工程队，企业提供技术指导，在示范乡镇建设标准化养殖小区，并验收。具体建设规模和投资如下：
    在每个示范乡镇建立标准化养殖小区12个，每个小区4栋标准化鸡舍(每个示范乡镇约合50栋)。2个示范乡镇共建标准化养殖小区约25个，标准化鸡舍100栋。
    按照改进管理资金工作机制，全面动员社会资金，统筹考虑全社会资金的思路，在试点县加强与当地农业发展银行、农信社、邮储等金融机构的沟通，由当地金融机构提供部分或全部小额信贷资金，合作建设市县资金平台，形成试点县就地筹集资金，用当地资金覆盖当地项目的资金（供应）网络。贷款按照“统一计划、分户承贷、指定用途、企业担保”的方式操作。在确保扶贫贷款到户的同时，确保还款。在贷款担保设计上，大胆创新，扬弃了以往通过农户抵押、担保、五户联保等担保方式，针对贫困农户的微贷款全部采用无抵押、无担保的方式，通过农户与龙头企业间的长期、稳定的经济和法律联系，通过产业链打造农户的信用链、价值链、资金链，提升农民信用，实现组织增信。
    （三）、劳动力培训就业项目
    项目概况。华都食品肉鸡产业化扶贫项目在试点县的引入，将为当地贫困人口直接提供5500个就业岗位。按照每人3000元培训费用计算，共计需要1350万培训经费需要通过贷款的方式筹措。
    操作办法。由龙头企业向当地劳动力培训转移基地发出5500人的培训、就业订单；由劳动力培训转移基地按照企业要求进行培训，安排就业；由受培训的贫困人口向国家开发银行申请培训费用贷款，确定还款办法；由政府对培训基地进行补贴；由龙头企业与受培训人员签订规范的用人协议，确定工资和福利待遇；由贷款银行与企业签订协议，由用人企业按月从受培训人员工资中直接扣除贷款本息，向贷款银行还贷。
    三、存在的困难和问题
    1、扶贫系统内部、国务院扶贫办与国家开发银行之间的协调还需要进一步加强。需要由国务院扶贫办与国家开发银行联合出台开发性金融合作的具体操作办法或指导意见，为扶贫系统与国家开发银行的开发性金融合作在各地全面铺开奠定政策基础。
    2、根据国务院扶贫办、国家开发银行《合作会谈纪要》，对国务院扶贫办确认的国家扶贫龙头企业项目，在开发行给与政策性贷款支持后，相关省区市将根据情况酌情给予贴息或部分贴息支持。但在试点工作过程发现，相关的贴息对象、贴息方式和贴息额度还需要进一步明确。以华都肉鸡产业化扶贫项目为例，滦平县政府掌握的贴息资金非常有限，不能满足试点项目贷款贴息的基本需要。需要由国务院扶贫办出面进一步加强与河北省政府、扶贫办之间的协调工作。
    3、发展中心产业处已经开始了扶贫项目扶贫效益评价标准体系的研究和探索工作。今后扶贫项目扶贫效益评价标准体系的制定和推行，还需要办机关和有关方面的指导和支持。
    通过几个月来的工作，试点工作取得了较好的成效，对试点地区社会经济发展和扶贫开发工作起到了积极的推动作用，同时也推动了新时期扶贫开发融资机制的探索和创新，为下一步在环京津贫困带、乃至全国贫困地区推开开发性金融扶贫合作积累了经验。
 稿件来源：中国扶贫发展中心