创新机制  提高绩效

促进“互助资金”试点健康开展

江西省扶贫办  江西省财政厅

遵照国务院扶贫办、财政部的安排部署，去年我省在于都、乐安两个重点县分别选择了5个贫困村、共10个村开展建立“贫困村村级发展互助资金”试点。总体来讲，我省的试点工作进展顺利，效果良好，在缓解贫困农户发展生产所需资金短缺问题、探索财政扶贫资金使用管理新的机制、提高贫困村及贫困户自我发展和持续发展能力等方面，作出了一些新的尝试。其成效主要体现在：

一是村级发展互助资金初步建立。截止目前，我省10个试点村按照“村内互助、有借有还、周转使用、滚动发展”的管理模式，均已建立“村级发展互助资金”，互助资金规模达到187.56万元，其中：政府按村平15万元安排财政扶贫资金150万元，占80%；地方财政配套注入资金25万元，占13.3%；农户自愿缴纳借款保证金12.56万元，占6.7%。

二是村级发展互助资金运转顺利启动。自去年6月启动试点以来，10个试点村共向本村农户周转借出互助资金212万元。农户借用互助资金的期限为一年以内，户均借款额度于都县试点村为5000元，乐安县试点村为2168元，借款到期后，按时归还率可达90%以上。

三是互助资金缓解农户生产资金不足的作用初步显现。10个试点村共有1317户自愿缴纳借款保证金获取了互助资金借款资格，目前已有993户获得了互助资金借款，占自愿缴纳保证金户数的75.4%。农户借用互助资金均是投向直接实现增收的种养业。其中用于种植业的借款151.1万元，占周转借出资金的54.3%；用于养殖业的借款96.9万元，占周转借出资金的45.7%。

四是互助资金的扶贫宗旨得到较好体现。10个试点村均为我省“十一五”期间实施整村推进扶贫开发的重点村，获得互助资金借款的农户中，贫困户和低收入户有582户，占当年获得借款农户数的近60%。获得互助资金借款的贫困农户通过使用资金发展生产，去年户均增收达到500元以上。

我们的主要做法是：                       

1、周密安排部署，切实抓好互助资金试点的组织实施。接受试点任务后，我们遵照国开办发[2006]35号《通知》的精神，专门就试点工作制订了实施方案，统一规定了试点的目标任务、方法措施和工作原则，并要求试点县结合本地实际制订切实可行的试点实施细则，确保试点落在实处，取得实效。省扶贫办、省财政厅联合召集于都、乐安两县扶贫办、财政局负责人认真学习领会国家关于试点工作的精神和要求，学习借鉴兄弟省已有的成功经验，共同研究搞好我省试点的工作措施。于都、乐安两县高度重视试点工作，均成立了以县政府分管领导为组长、相关部门及乡镇负责人为成员的试点工作领导小组；均以县政府名义制订了落实试点任务的实施意见。乐安县还从县财政专门拿出25万元资金，安排5个试点村各5万元，进一步壮大了互助资金规模。

建立互助资金试点在我省是扶贫开发的一项创新工作，我们在试点村的选择上要求两县慎重筛选，确保成功。规定试点村必须在“十一五”实施整村推进扶贫开发规划的重点村范围内选择，同时具备“有资源基础、有产业带动、有好班子、有好民风”的条件。根据试点的要求，于都、乐安两县认真开展调查摸底，精心筛选确定试点村，并组织力量深入各试点村进行宣传发动，采取村民参与式方式，逐村帮助制订了互助资金使用管理规定及章程，对试点加强了全过程的指导，从而保证了试点的顺利启动和健康运行。

2、突出农户主体作用，强化贫困村自我管理机制建设。为培养提高贫困村自我发展、持续发展的素质和能力，我省开展互助资金试点注重加强试点村“民主管理、共同参与，民主决策、共同监督”的自我管理机制建设，在互助资金使用管理的运行上，注意引导村民强化主体意识，发挥主体作用。一方面，规定试点工作必须贯彻基层民主，采取群众参与式方式实施试点。各试点村均召开了村民大会或村民代表大会，民主选举公道、正派、有责任心的村民组成了“互助资金”管理委员会，并保证了贫困户代表占有一定比例。管委会的职责是：组织村民共同制定本村《“互助资金”管理办法》，按公开透明、民主管理的原则组织实施《管理办法》，并指定专人代表管委会行使借款的审批、发放、回收等日常具体事务。管委会使用管理“互助资金”工作，接受全体村民的监督，接受村党支部和村委会的领导，接受上级扶贫、财政部门的指导、监督和检查。另一方面，建立借款保证金制度，以此增强农户借用互助资金的效益观念和按期归还借款的信用意识。各试点村均规定了农户借用“互助资金”，要以缴纳借款保证金获取借款资格。农户缴纳借款保证金坚持自愿原则，借款保证金可退还农户，但其借款资格随即终止。农户缴纳借款保证金的额度，根据各试点村实际，通过民主的程序，以村为单位统一确定标准，一般在100-300元不等。其中对建档立卡的贫困户区别不同情况给予优惠，降低借款保证金缴纳额度或实行减免，并对其使用借款的生产项目落实帮扶措施。农户缴纳的借款保证金作为“互助资金”组成部分，将“互助资金”的滚动周转使用与农户的切身利益紧密联结起来，以此增强农户对“互助资金”滚动周转的关注程度和责任意识，形成了农户之间相互帮助、彼此监督、共同发展的自我管理、自我约束机制。

3、紧紧围绕农户增收，努力提高互助资金使用效益。为有效帮助贫困村群众解决生产投入不足的困难，充分发挥互助资金服务贫困村群众增收的作用，我们明确规定互助资金的使用只能借予农户用于实现增收的生产性项目，且借用互助资金的农户应具备劳动能力和偿还能力，以确保互助资金的安全周转。试点村村民均可使用互助资金，但必须优先保证贫困农户受益，对象为建档立卡的贫困户和低收入户。按照这一要求，于都、乐安两县组织实施试点，坚持以发展当地扶贫主导产业为依托，通过互助资金引导试点村群众开展一村一品建设，拓宽生产增收渠道。乐安县明确规定互助资金主要用于扶助农户发展烟叶、蚕桑、蘑菇三大扶贫主导产业，5个试点村中，去年建成烟叶专业村3个，烟叶面积比上年增加320亩，达到829亩；建成蚕桑专业村1个，蚕桑面积比上年翻一番，达到160余亩；建成蘑菇专业村1个，蘑菇面积比上年增加6.8万平方米，达到20万平方米。该县试点的牛田镇员陂村12户贫困户，去年9月向村“互助资金”管委会借款建蘑菇棚，一改传统的种植习惯，学习新技术，采用新品种，每家发展蘑菇1000平方米，户均纯收入当年达到了8000多元。于都县引导农户使用互助资金主要投向脐橙、蔬菜、香菇种植和奶牛、生猪养殖等扶贫主导产业，并设立禁止条款和借款准入条件，即：禁止将借款用于婚姻、经商、购建房、治病治丧等；借款用于奶牛养殖的要先搭好牛棚或买回奶牛，用于生猪养殖的要先建好猪圈或买回生猪，用于草鱼养殖的要先搞好鱼塘或买回草鱼，用于脐橙生产的要先把脐橙基地平整好。该县试点的贡江镇东溪村还以村蔬菜协会的名义从赣州市请来农业技术专家，对农户借用互助资金种植大棚蔬菜进行技术指导，为农户实现增收提供了积极而有效的服务。

4、加强监管措施，保障互助资金的安全周转。为防范互助资金的流失，保证互助资金的安全周转，我们在资金的使用管理上，要求试点村公开透明操作，全过程贯彻执行公示公告制度，充分发挥群众和社会监督的作用。同时，在监管上强化措施，规定：（1）“互助资金”的周转使用由乡（镇）财政所进行日常监管并提供服务，但乡（镇）财政所不得干涉村管委会在“互助资金”使用管理职责范围内的具体事务。（2）“互助资金”由村管委会委托乡（镇）财政所在当地农村信用社开设专户。“互助资金”专户由乡（镇）财政所代管。农户借款时，乡（镇）财政所按村“互助资金”管委会的审批手续，将借款直接拨入农户在乡（镇）信用社开设的存折；农户归还借款凭村“互助资金”管委会开具的还款通知单，将资金及时归还“互助资金”专户,乡（镇）财政所凭农村信用社出具的入账单作为收到农户还款的最终依据。（3）互助资金不得以谋取存款利息收入为目的而滞留在专户，否则视情将政府注入的财政扶贫资金收回，另行选定其他村试点。（4）互助资金不得用于村管委会工作经费等支出，不得对外村放贷，不得变成地下钱庄的资金，不得改变用途，不得私分、平分甚至贪污。此类问题如有发生，追究责任并视情严肃处理。

我省以上开展互助资金试点所做的工作及成效只是初步的，离国家的要求和兄弟省区市的工作还有较大差距。比如：试点工作的进度上还不快，一定程度上影响了当年的试点效果；进一步壮大试点村互助资金规模的措施不多，制约了互助资金的覆盖面；及时总结梳理试点经验不够，互助资金管理机制还有待进一步健全完善等。我们将以这次全国会议为契机，认真贯彻落实会议精神，虚心学习借鉴兄弟省区市的经验，进一步巩固发展工作成果，加大探索创新工作力度，力争今年试点工作取得新的进展和更大的成效。