创新机制求发展  扶贫到户促增收

——河南省“贫困村村级发展互助资金”试点工作情况的汇报

河南省扶贫办  财政厅

一、试点工作基本情况

河南省地处中原，全省总面积16.7万平方公里，耕地面积1.02亿亩。总人口9820万，其中农村人口6631万。全省有44个扶贫开发工作重点县，其中国家扶贫开发工作重点县31个，2006年底尚有贫困人口612万。

按照国务院扶贫办和财政部工作部署，我省按照要求，在国家扶贫开发工作重点县中选择了积极性、贫困程度重、扶贫工作突出的淅川和光山两个县作为试点县。淅川县位于豫西南伏牛山区，光山县位于豫南大别山区，两县总面积4629平方公里，总人口152万，其中农村人口132.5万。2005年底两县农民人均纯收入2536元，尚有贫困人口16.68万人。

试点县确定后，我们按照国家有关要求，由扶贫和财政部门联合考察筛选出了10个班子战斗力强，有一定资源条件和区域优势，可以形成一定产业规模的2006年度整村推进村，作为开展“贫困村村级发展互助资金”试点工作村。10个试点村分别是淅川县的厚坡镇陈营村、毛塘乡石门观村、香花镇乔庄村、淘河乡清泉村、上集镇大坪村，光山县的晏河乡帅洼村、文殊乡陈棚村、寨河镇杜岗村、南向店乡晏洼村和泼陂河镇黄大塘村。10个村共有耕地20290亩，总人口19444人，其中贫困人口7727人。

到2007年4月底，10个试点村共收到中央财政投入互助资金150万元，吸纳农户入股86.65万元，互助资金总量达到236.65万元，对绝对贫困户增股20.6万元；累计发放贷款194.7万元，累计归还借款23万元；已扶持农户566户，受益人口达到2377人；贷款使用范围为种植业、养殖业、加工业和运输业。

互助资金试点工作虽然开展时间不长，但已取得一定成效：一是解决了一批贫困人口在发展生产中的实际困难，示范作用初步显现。淅川县5个试点村275个农户利用互助资金共养牛180头，养猪220头，养羊800多只，种香菇8000袋，蔬菜大棚130个，农副产品加工企业25个，支柱产业雏形基本形成；二是贫困乡村的农民收入显著提高。据统计，光山县5个村2006年通过对291个农户发展种植业、养殖业、加工业和运输业项目的扶持，受益人口达1220人，户均增收1200元；三是以互助资金民主管理为纽带，有效地推动了试点村各种生产要素的整合，推动了村民之间相互信任、相互帮助、相互学习和信息的传递，建立起自助互动促发展的长效机制，提高了试点村生产经营水平和市场竞争能力。四是基层组织得到加强，干群面貌焕然一新。试点工作结合新农村建设、整村推进等项工作，创新工作机制，改进工作方法，充分尊重群众意愿，发挥群众参与的主体作用，使干部群众思想观念发生很大变化，脱贫致富信心和积极性空前高涨，党群、干群关系明显改善，促进了试点村经济、社会的全面发展。

二、试点工作基本做法

1、加强领导，建立组织。为确保村级发展互助资金试点工作顺利实施，两个县都成立了村级发展互助资金领导小组，以主管扶贫开发工作的副县长为组长，扶贫办主任为副组长，扶贫、财政和相关乡镇为成员单位。各成员单位明确分工，各司其责。扶贫办主要负责试点工作的组织、协调、监督、把关；财政部门主要负责资金的审核与拨付；有关乡镇主要做好试点村工作开展和组织领导工作。各试点村都成立了村级发展互助资金管理委员会，具体负责试点村互助资金日常工作的开展。

2、搞好宣传发动，营造良好氛围。村级发展互助资金是国家提供本金的一种资金到户扶贫模式，是一种新的扶贫途径和机制，是帮助农民脱贫的一个有效途径。为确保试点成功，两县都召开了专题会议，研究部署此项工作。各试点村也相继召开了村民大会进行宣传动员，使贫困农民提高了认识，统一了思想，并开展了“有借有还，再借不难”的诚信大宣传，使广大借款户懂得了“人诚信立，企诚信发”的道理，在审核农户借款中不光看贫困一面，同时还要看诚信一面。通过宣传发动，绝大多数农户由衷地认识到开展互助资金的重要性，认为此举确实是上级部门为老百姓办实事，办好事的重要举措，真正解决了发展生产资金短缺问题。淅川县上集镇大坪村在动员宣传后不到三天就踊跃入股2.8万元。滔河乡清泉村张有定感慨地说：“以前想发展项目但信用社贷不来钱，现在上级给我们钱，由我们协会掌握，协会会员想发展项目只要切实可行，都能贷来钱，这种事我们都盼了好几年了，真是打心眼儿高兴啊！”。

3、制订试点方案，建立规章制度。在互助资金试点工作启动初期，省和试点县都制定了试点工作方案，明确了开展互助资金试点工作的目的、确定试点村的条件、资金的来源、使用管理、实施步骤、组织管理和监督检查。各试点村在县扶贫办、财政局的具体指导下，经过认真学习仪陇县昆山村、永胜县和千秋村等地的《章程》、《操作规程》、《管理办法》、《工作条例》等材料，各村结合本村实际都初步制定了《互助资金管理委员会章程》、《互助资金操作规程》。2006年10月中旬，我省扶贫办、财政厅组织两县扶贫办、财政局和部分试点村的主要人员到四川省仪陇县考察学习互助资金管理经验，并到昆山村与互助资金管理委员会成员进行了深入座谈。扶贫办侧重于学习互助资金试点工作的组织、管理、协调、监督、把关等内容，财政局侧重于学习互助资金的管理、监督、拨付等内容，试点村侧重于学习互助资金操作、运转、安全、农户扶持等方面的内容。学习回来后，各试点村又制订并修改完善了“村级发展互助资金”《管理章程》、《操作规程》和《财务管理办法》三个规范性规章制度。工作方案的制定为几个月来互助资金试点工作的顺利开展奠定了基础。规章制度的建立使互助资金从开始就处在规范的轨道上运转。

4、严格执行规章制度，保证资金安全运转。首先，选好互助资金管理委员会人员。从各试点村确定的管委会人员情况看，都非常重视管委会人员的推选，把此作为互助资金试点工作成败的关键。管委会成员的条件是：公道正派，有强烈的责任心和事业心，愿意为大家服务，并且德高望重。每个村通过互助资金成员大会民主推选产生3人组成互助资金管理委员会，即主任一人，副主任兼会计一人，业务员兼出纳一人。管委会成员可以是现任村干部，也可以是本村有威望有能力的其他成员。管委会负责资金的审批、发放、回收和管理，遇到重要问题，全体互助资金成员开会讨论共同解决，管委会随着情况变化适时调整。从一开始放款的淅川县大坪村情况看，管委会会计张有富64岁，不但熟悉业务而且事业心强，威信高，到目前为止，经他办理的12万元贷款，笔笔清晰，并且项目效益发挥也非常好，旬还款率达到100%；其次，建立人人关心互助资金机制。参与互助资金的农户，分三种情况：一是配股，如光山县晏河乡帅洼村每个农户投入500元，中央财政扶贫资金配500元，作为1股，每户最多可配2股；二是赠股，对经全村投票公认的绝对贫困户实行增股，每户只赠1股；三是全额入股，经济条件较好的农户实行全额入股，入股数量不限，以壮大互助资金规模。随着时间推移，还将根据情况变化不断修改和完善这一机制。通过这种机制建立了农户与互助资金的经济关系，使加入互助资金的农户人人都关心互助资金的运转和安全；第三，严控借款额度、时间，实行分期还款，控制放贷风险。淅川县最高借款上限5000元，最长借款时间不超过12个月；光山县最高借款上限10000元，最长借款时间不超过12个月，实行多次或一次还款；第四、把好扶持项目筛选论证关。所有贷款项目，先由管委会进行考察和初审，提出初步意见后，由全体互助资金成员大会充分讨论确定，认为可行的发放借款，不可行的或大多数成员有疑问的坚决不予发放。

5、搞好监督管理，确保良性运行。为保证互助资金的良性运行，必须建立坚强有力的监督管理机制。一是发挥村两委的保驾护航作用。村两委定期听取互助资金管理委员会的工作汇报，并进行检查指导，发现问题及时纠正处理。二是县扶贫办、财政局和有关乡、镇做好日常监测、阶段性评估和定期评估工作。各试点村每月向县扶贫办、财政局报互助资金发放和回收进度，扶贫办、财政局不定期到试点村了解情况、走访借款农户，发现问题及时纠正。

三、几点体会

1、互助资金是扶贫到户，促进农民增收的一种有效形式。大规模开展扶贫工作以来，扶贫资金入户难和贫困农户增收难的问题一直困扰着各级扶贫工作者。在贫困村基础设施很差的情况下，会优先把扶贫资金用于生产生活条件改善方面，农户发展生产就得不到资金支持；即使从有限的扶贫资金中拿出一部分用于扶持农户，也存在着贫困户的瞄准和公平问题，而采取互助资金这种形式后，农民可直接利用互助资金发展生产，增加收入。

2、互助资金提高了贫困农民自主管理，自我发展和团结协作的能力。互助资金的参与式扶贫理念和管理运作机制，首先保证资金能直接到达最底层，满足了农户发展生产的资金需求；第二，农户的自我管理能力提高。在互助资金原则下，全体村民必须讨论制定具体的制度，达成共识，共同管理，农户的能力在不知不觉中得到了提高；第三，培养了村民的团结互助精神。因为管理互助资金要定期开会，进行集体交流、讨论和决策，相互传递信息，农户之间增加了解和理解，增进了团结；第四，培养了民主意识，促进了村民自治。互助资金管理委员会成员都是民主选举产生的，又建立了公开透明的财务制度和监督制度，唤醒了农户的自我意识和参与意识，激发了村民积极参与村内外事务的积极性。第五，互助资金借、还款运作机制，培养了农户的还款意识，提高了信誉度。

3、互助资金与整村推进相结合，从根本上解决了贫困村的发展问题。过去的扶贫资金主要侧重于“输血”，如何利用扶贫资金“造血”一直是扶贫工作的一个难点。互助资金这种形式，可使扶贫资金循环利用，充分发挥扶贫资金的使用效益，有效解决贫困农户增收和贫困村经济发展问题。

4、互助资金培育壮大了试点村支柱产业，促进了经济发展。依据各村的资源、技术、市场等有利条件，利用互助资金培育支柱产业，扩大规模，形成市场，使更多的贫困人口受益，真正发挥互助资金的作用，促进贫困村经济发展。

四、存在的问题与建议

试点工作开展还不到一年，在具体实施过程中，也遇到很多问题，主要有以下几个方面：

1、部分农民对互助资金的认识还不高。尽管进行了宣传发动和培训，但部分农民对“村级发展互助资金”认识不高，缺乏信心，主要表现在个别村民入股和借款两个方面的积极性还有所欠缺。

2、放贷工作进展较慢。由于时间短，经验不足，试点村互助资金管委会人员有惜贷思想，在放款时过于谨慎，致使资金效益发挥还不够理想。

3、试点村互助资金额度偏小，限制了农户入股资金规模。由于每村互助资金总量只有15万元，赠股后用来配股的资金规模变小，这样即使配股吸引部分资金，但资金总规模还是不大，与农户对资金的需求规模形成反差，不能有效地促进贫困农户脱贫和经济快速发展。

4、互助资金试点太少。随着农村经济的不断发展，农民脱贫致富愿望与日俱增，资金需求高涨，而互助资金2006年仅仅在2个县的10个村试点，今年也仅仅增加2个试点县，很多贫困村和广大农户积极要求实施互助资金项目，但是现在财力无法满足大多数村和大多数农户的发展需求。

针对上述问题，提出如下建议：

1、加大投入力度，扩大互助资金规模。一是扩大互助资金试点实施范围，使更多当年实施整村推进村的贫困村也能同时开展互助资金项目；二是增加试点村互助资金规模，加大中央财政互助资金投入规模，以满足农户借款需要。

2、解决工作经费。在试点阶段，适当解决县级管理部门工作经费，以保障互助资金试点工作的健康发展。