霍山县扶贫办  财政局

一、基本情况

霍山县位于安徽省西部大别山北麓，是集山区、库区、老区为一体，属国家扶贫开发工作重点县。全县总面积2043平方公里，辖16个乡镇135个行政村，3175个村民小组，总人口36.6万，其中农业人口32.7万，外出农民工6.9万人，950元以下低收入人口4.9万。

 霍山县社区发展基金起源于霍山-中荷扶贫项目。

1999—2003年，霍山-中荷扶贫项目在农村贫困地区以村民组为单位建立社区发展基金，以帮助贫困户发展生产增收脱贫。项目无偿为社区提供一笔资金，由社区通过管理小组按照一定规范在农户之间有偿周转使用。这种让村民自我管理、自我监督、无偿资金有偿使用、滚动发展、永续利用的扶贫模式受到农户的欢迎，地方政府和国内外扶贫机构的认可，被国际扶贫组织誉为“霍山模式”。

2003年中荷扶贫项目结束后，霍山县人民政府经过调查、论证，认为这是一种理想的扶贫模式，以“授人以渔”的理念变输血式扶贫为造血式扶贫，既能让农户享受到扶贫权利，获得扶贫资源，直接受益，感受到真扶贫扶真贫，又能提高扶贫资金使用效率，增强农户脱贫能力，扶贫治本。从2004年开始，县政府专门安排财政扶贫资金、库区扶贫资金，在山、库区建立社区发展基金，帮助贫困户发展种、养、加等各种发展项目，同时，动员县直帮扶单位改变过去送钱送物的扶贫方式，在所帮扶的贫困村建立社区发展基金。正当霍山县大力推广之时，2006年，霍山县的社区基金受到国家财政部、扶贫办和安徽省财政厅、扶贫办的高度关注，省扶贫办和财政厅当年在霍山、太湖、金寨3个县试点推广，建立“贫困村村民生产发展互助资金”，目前在全省国、省定贫困县全面推广。霍山县的社区发展基金也是在这种支持和关注下得到新的延续、发展和创新。

县内相关扶贫部门受社区基金扶贫模式影响，改变过去撒胡椒面式扶贫、救济式扶贫，采用了社区基金扶贫模式，比如组织部的党员温暖工程，过去是通过各级党委把资金发给困难的农村老党员，现在是以党支部为单位组建党员脱贫社区基金；县妇联以村为单位把妇女组织起来，建立妇女社区基金小组。霍山县社区发展基金自建立以来，由于资金投入渠道多，有中荷项目资金、库区资金、财政扶贫资金、帮扶单位资金、党员脱贫资金，因此，参与实施和管理的单位也多，有霍山环境扶贫发展中心（前身是中荷扶贫项目办）、库区办、财政局、扶贫办、组织部等，相应的也形成了有村民组社区、党员脱贫社区、妇女小组等不同形式的社区基金，不管哪种形式，社区内部的管理都是一样的，由村民自主决定。从1999年至今，全县共吸纳中荷扶贫项目资金、社会帮扶单位资金、库区资金、财政发展资金413.4万元，建立各类社区基金小组154个，覆盖全县16个乡镇60个行政村4380户，到期还款率为98.8%。

由于霍山县社区基金建立时间长、类型多、牵涉面广，多家共管，增加了力量，但也带来了复杂性。在省财政厅和省扶贫办的建议指导下，2006年12月成立了“霍山县贫困村村民生产发展互助资金协会”，协会为民间组织，在县民政局注册，挂靠财政局，原来的社区基金相关单位为协会理事会成员，各社区基金小组为协会会员，协会聘用了两名工作人员，负责社区基金的建立、监测、评估、培训等各项服务工作，目前，全县的社区基金由协会统一实施与管理，县扶贫办、财政局等相关单位继续支持、协助协会开展活动。

二、主要做法

在开展社会基金过程中，我们制定了具体目标：

1.扶贫资金直接到户，农户直接受益

2.扶贫资金滚动发展，提高使用效率

3.按照这种模式，帮助更多地区的贫困农户发展

4.提升农户发展意识、信贷意识

5.增强农户脱贫能力和管理社区事务的能力

6.提高农民组织化程度，促进农村社区和谐发展

7.树立政府服务意识、增强服务功能

根据目标确定具体的量化指标：

1.还款率应达到100%，按期还款率大于90%；

2.按照管理制度，资金始终动态运转，闲置少，本金逐渐壮大；

3.农户经济收入逐年增加。

为实现上述目标，我们采取了政府宣传引导、农户自愿参与、村民自主决策与自我管理、部门服务监测的参与式方法分步实施（见下表）。

通过宣传公示，符合条件的农户自愿申请（填写“农户申请单”）加入项目小组，在农户所申请的地区开展基线调研，评估确定项目点，以村民小组或居住相对集中的30个左右农户组成社区基金小组，召开村民会议，产生管理小组，收取农户配套资金，讨论形成社区基金各项管理制度。前期准备成熟，签定三方协议（县、乡、社区），外部支持资金与农户配套资金共同纳入社区基金账户，按照基金管理制度，在社区内统一使用，统一管理。未借款户要始终多于借款户，以加强监督力量。具体按照以下程序进行：

《社区基金操作程序》

（一） 组织发育

l   慎重选择项目点

社区发展基金是以人为本的扶贫到户项目，与其它扶贫项目相比，管理严，要求高，选准项目点是项目成功的基础。选择合适的项目点应该具备以下条件：第一，农户自愿。即贫困村（或组）农户自愿申请组织建立社区基金；第二，真诚需要。即村（组）大多数农户相对贫困，具有发展愿望和发展潜能，缺少发展资金，农户不能为了非生产性项目（如盖房、治病、上学、基础设施建设等）或为支持个别户、少数户发展而套取资金；第三，资源丰富。村（组）有较为丰富的自然资源和劳动力资源，有一定的产业基础，农户有发展项目（种、养、加、商业、运输等）；第四，民风淳朴。项目点村民团结，信誉度比较好，农户能够用足用活资金，村（组）内能够选出过硬的管理小组规范地管理好资金；第五，领导重视。项目点所在的乡、村领导态度积极，责任意识强。

在试点期间，选择项目点，首先要选择比较贫困且乡镇领导重视的地区，县级机构在这些地区开展宣传、基线调研。通过对劳动力、资源、经济状况、产业发展、群众愿望等基本情况的调查，了解农民的真实想法和发展需求，帮助分析造成贫困的原因，判定是否适合建立社区基金。对适合的村（组）建立项目库，根据财政扶贫资金规模，打分排序或公开招标，确定项目点。

对进入项目库的潜在项目点，如果农户积极性很高，但第一批又没有获得支持，外部机构也可引导村民按照互助资金管理运作方式，将农户自筹资金先管理使用起来，大家自觉互助起来，过一段时间，县、乡对其评估，确定是否成为下一批支持的项目点，这种方式减少农户的依赖性。2006年，我县有一个社区就是按照这种方式实施的。

一个互助资金小组一般以30—40户左右比较适合，且居住相对集中，村民相互了解。参与小组的农户要本着自愿的原则，杜绝“拉郎配”，在向村（组）申请并交纳一定的配套资金后，这个农户即成为小组成员（会员），这是农户入会的资格。

l      建立有效的管理小组

在社区基金小组内由参与项目的全体村民民主选举产生有组长、会计、出纳、监督员5人组成的管理小组，主要负责资金的发放、回收、公布、财务及档案管理、召集会议、上下联络等工作。管理小组成员必须是项目户，长期在家，志愿担任小组工作并具有奉献精神，不计较个人得失，尽量不是村干部，有一定的女性比例。

l       制定切实可行的管理制度

社区基金管理制度是确保资金安全有效运行的保障。

管理小组成立后，村民就及时讨论制定符合当地实际的、可操作的、大家能够接受并严格遵守的规范性管理制度，村民依靠各项管理制度开展小组活动。管理制度包括以下内容：

——参与农户。制度中要明确有多少农户申请加入本互助资金小组。

——农户配套资金。参与项目农户每户都要交纳100—200元的配套资金，每个小组执行同一个配套标准，各小组自主讨论确定。项目户进退自由，退出农户只准撤回交纳的配套资金。

——相关规定。在不违反法律规定和项目原则的情况下，各种规定由每个社区自己讨论。根据小组资金规模，村民讨论确定社区的借款上限额度和最长期限；根据借款额度多少规定不同的审批权限，审批权大，责任也大；根据村民的实际承受能力，确定不同的利率标准，一个小组执行同一个利率，我们只规定下限月利率不得低于6‰；还款方式可以是一次性还款，也可以在规定期限内分期还款，本息共还。村民借款，必须夫妻双方签字（一方外出除外），并有抵押物和担保人。

——借款户比例。社区基金只在本社区内有偿周转使用，借款户比例控制在项目总户数的49%以下。

——借款用途。限于农户发展经济、增加收入。

（二）管理运作

l    建立双层管理机制。为了确保资金滚动发展、永续利用，在依靠村民自我管理、自我监督的同时，考虑到农民的实际能力，外部机构建立了监测评估机制，内外结合双层管理。

——  依靠村民互相监督。在小组内部，按照各项管理制度，依靠管理小组管理，全体社员监督。

——  建立监测评估机制。在小组外部，县、乡镇、村各个层面培养培训了熟悉业务的工作人员，定期和不定期开展日常监测和评估活动。

—— “以奖代补”激励机制。通过评估，对管理使用较好的小组，给小组再次增加本金，鼓励发展。

l    建立培训体系。为帮助社区基金良好运行，我们争取了一个国际援助项目，邀请中国社科院小额信贷培训中心为我们做两年的项目培训，对社区管理小组进行业务培训，对农户进行生产技术培训。这样将能有力推动我县社区基金的良好运行。

（三） 特点

l    参与性。完全按照参与式思路，重视各个层面的全程参与。在制度设计过程中，我们就运用参与式方法，征求各个层面意见，充分讨论修改，适宜时移，形成规范性制度化的文本。在具体实施过程中，充分尊重村民意愿，依靠村民自我教育、自我管理、自我监督，外部机构不包办代替，只起帮助、指导、服务和监督作用。

l    制度性。为使社区基金有序进行，持续发展，县政府先后出台了两个文件，制定了规划、方法和措施。并且，县级成立了管理协会，安排专人负责，把社区基金长效化、制度化。

l    灵活性。不同地域、不同的贫困群体有不同的组织需求，以村民小组为单位建立社区基金是我县特点，但不拘泥于一种形式，根据农民意愿，我们还建立了党员脱贫社区、妇女小组和以自然村民组为单位的小组。

l     配合性。我县社区基金一直由多家部门参与，特别是近年来，财政和扶贫两单位合作更多，部门之间能够密切配合是做好这项工作的保障。原来，我们是在副县长领导下，县扶贫办牵头，财政等相关部门共同参与管理、实施，现在，县成立了互助资金协会，协会虽然挂靠财政局，但是，财政、扶贫都是协会理事会重要成员，我们一切从工作出发，互相协商，经常沟通对话，共同推动社区基金发展。

l     稳妥性。虽然社区基金是一种理想的到户扶贫模式，但也是比较难做的一个项目，不能盲目推动，在条件不成熟或态度不积极或没有人会做愿意做的地方，我们不急于实施，县委书记说“宁缺勿滥”，成熟一个，发展一个，稳妥实施。

   总之，建立社区发展基金是一件好事但也是难事，要把好事办好难事办成，必须要有科学合理的管理制度，要有合适的推动者和执行者。以上是我们的一点实践，还有待这次学习进一步巩固提高。