１９９８年１２月９日，浙江省财政厅会议室，《关于“两保两挂”的多视觉理论思考》联合课题立题会在此召开。讲话的中年人，一张和善的圆脸，发亮的额头虽没有苏格拉底般宽阔，却掩不住那智慧不断外溢。“我姓翁，翁礼华。‘翁’字，上面是公家的‘公’，下面一个羽毛的‘羽’，公家的羽毛，可不能乱拔啊！可是在以前，贫困县的头头们人人都想‘拔’，想多‘拔’，天天都有来‘拔’的……”

    众人大笑，他也呵呵地笑。他谈吐幽默，讲出话来常会惹人开怀大笑。此时他用手梳理着他那稀疏的头发，好像在向人们讲述，我这毛发少了这么多，就是与从前经常都有人来“拔毛”有关。而今，“两保两挂”政策成了他保护“羽毛”不再被拔掉的“护发素”，而且，又是他研制的“毛发再生精”。 温州市财政局长叶际仁对这位省财政厅厅长兼省地方税务局局长的评价是：“此人奇就奇在搞理工出身，却成为理财专家，能‘四两拨千斤’。”

    １９９８年１０月２３日，光明日报一版头条刊出题为《浙江省财政改革“四两拨千斤”》的通讯，报道引起国务院领导的重视，李岚清副总理作了批示；１１月６日，国务院体改办主任刘仲藜来浙江省丽水市召开座谈会，听取部分县市对这一改革的意见，发言几乎众口一词：好！贫困县的县长们则认为“两保两挂”是个金点子，是个奇招。而浙江省党政领导都认为“两保两挂”取得了奇效。

    我带着这样一种好奇心走访了翁礼华。

    问：浙江省“两保两挂”政策从上到下，从中央到地方，一致好评。为什么要搞“两保两挂”政策呢？

    翁礼华（以下简称翁）：如果说这项改革是成功的话，那么这种成功也是被逼出来的。俗话说，不当家不知柴米贵。接过财政厅的担子，困难便逼面而来。特别是众多贫困县的“父母官”们更是住到招待所打持久战向我要钱。尽管财政厅掌握着数以亿计的资金，却感到是最缺钱的单位。

    问：当时是怎样一种情形？

    翁：刚上任时，天天门庭若市，经常是办公室的门才推开，椅子还没坐热，要钱的就来了。我印象比较深的是文成县分管财政的副县长严中模，为了向财政厅要钱，他住进财政厅招待所，作了打持久战的准备。财政厅招待所有个规定，财政系统工作人员住宿费可优惠５０％。这老弟为了享受优惠，节省点经费，竟屈尊办了个文成县财政局工作人员的工作证，使住宿费从３６元优惠到１８元。也真难为他了。其实又何止他呢。占跃平就任龙游县县长，３个月内就跑了４趟财政厅。

    问：据说很多省财政厅的头头都不敢到贫困地区去，躲都躲不及呢，你是不是也这样？

    翁：现在不是这样的，我们省厅的头头经常到各县去。省里的贫困县我都走遍了。去年在青田县召开“‘两保两挂’工作座谈会”上，安吉县县长发言讲：一年前，翁厅长来电话说第二天要到安吉来。县里的头头们听说翁厅长要来，“财神爷”自己送上门来，一定要搞出点名堂来。书记、县长、财政局长们紧急开会，整理数字，起草汇报，反复推敲，连每个数字、每句话怎么说都再三斟酌。结果翁厅长是来布置“两保两挂”工作，送政策来的，根本就没听汇报。他的发言反映出，实行“两保两挂”以后我们的工作倒好做了。我们和县里的头头们关系都很好，很融洽。

    问：你能谈谈制定和推行“两保两挂”政策的出发点吗？

    翁：是“人本主义”，运用有效的政策，调动“人”的能动性。人是万物之灵，有了人才有社会；人又是有思想的动物，有动物性，又兼具修养性。动物性，驱使人去追求利益；修养性，则表现在人有思想觉悟的一面，在某种条件下会遏止人无节制地追求利益。但仅仅靠人的修养，也就是说靠思想觉悟是无法解决实际问题的。如对待贫困，你老是跟他讲要自力更生，喊空口号，没有怎么引导他去干的办法是不行的。因为他是人，他还有动物性，一定要考虑利益驱动。利益驱动有两种：一是你给他实际的利益；一是你想办法去发掘他自身的潜能去为自己创造利益。前者是消极的，人会越来越“懒”；后者是积极的，促使人去千方百计谋求利益。我们制定“两保两挂”政策的思想基础就是人本主义的。

    问：“贫困”是一个不光彩的字眼。可常听说，一些贫困县戴着这顶帽子千方百计地不肯摘掉，有的地方已经摘了又要求戴上。“贫困”怎么会变成“舍不得”的帽子？

    翁：准确地讲，不是“舍不得”的帽子，而是有“实惠”的帽子，没有这顶帽子就没有“实惠”了。造成这一原因的根源还出在扶贫体制上。浙江省有１７个贫困和次贫困县，１９９４年省财政给他们的补助是２亿多元，可是这些县仍然出现１．１亿多元的财政赤字。面对越来越严峻的局面，省里感到财政不堪重负，贫困县的干部群众也感到振兴无望。为了扭转贫困地区财政恶性循环的状况，我先后到１７个县做了摸底调查。传统的扶贫系输血型，省财政的补助以每年５％－１０％的幅度递增，这种扶贫使贫困县滋生了“等、靠、要”的毛病，不愿增收，因为增收缺乏利益驱动，多增的少补，这样的政策导向实际上在鼓励不要自力更生。扶贫的结果是导致贫困县领导不断往省里跑，“会叫会跑多补助，不跑不叫少补助”，结果是“年年补，年年穷，越穷越补，越补越穷”，形成恶性循环。

    问：贫困县就像个赖在妈妈怀里不肯断奶的大孩子，只知索取，却不肯自食其力。问题出在哪里？

    翁：中国传统的道德观念是同情弱者，同情贫困者。贫困县就是要充分表现出贫困以博得人们的同情。而以前财政厅与贫困县的思路是相反的，是一种反向思维：一方希望少给，一方希望多补，形成你要是多了，我给你的就少；你少了，我就得多给你的局面，利益相悖而行。而且，为了搞清对方的情况互相兜圈子、捉迷藏。

    问：“两保两挂”就是针对这种情况出台的“治懒”方案？

    翁：可以这么说。财政扶贫不能光停留在约束型、输血式的政策措施上，要着眼于激励与约束相结合的造血功能的培育上。不仅要把工作的立足点放在帮助贫困地区解决困难上，更重要的是，要放在促进贫困地区生产的发展上，改变过去“省里想少补一点，希望县里多收一点；县里想少收一点，希望省里多补一点”的反向思维，把“会哭的孩子多吃奶”的传统补助模式变成让“会干活的孩子多受益”的新办法。在这一认识的基础上，我们制定了“两保两挂”政策：即，在保证完成中央税收任务，保证实现当年财政收支平衡的前提下，把省财政补助改为奖励，与贫困地区财政收入增长挂钩。以１９９４年的补助为基数，贫困地区财政收入每增长１％，补助增长０．５％；还有，地方财政收入每增加１００万元，省财政奖给县里５万元，一定３年不变。这一措施实际上已将反向思维变为同向思维。

    翁礼华，１９４５年出生在浙江省临海市一个教师家庭，１９６２年考入杭州大学化学系，毕业后当过技术员、工程师、厂长、研究所长，还当过县长和省政府副秘书长。

    他的特点是动脑动手能力极强，学一行，则穷究其源，钻一门，必深得其要。学业上他博闻强记，融会贯通；工作上，他独立思考，别出心裁。在别人都忙于“造反”、“革命”或当“逍遥派”时，他仍埋头专业。他用植物油脂的下脚料研制成黑油膏、油酸、硬脂酸盐类、皂化油及各种抛光膏等化工产品。其中从米糠油下脚料中提炼的油酸，１９７５年被上海外贸部门选中，首次向国外出口，从而填补了一项化工产品出口的空白。之后又应日本有关企业的要求，为其研制成一种称为“白油”的酯类产品。当年，各种专业人员非常缺乏，工作需要，他又钻研起了机械、无线电等业务知识，别的单位也来请他帮忙解决困难，他成为远近闻名的能人。１９７９年他被选为浙江省首届劳动模范。 １９８３年，他走上了领导岗位，１９８９年就任浙江省政府办公厅副主任、副秘书长，１９９２年调省财政厅，１９９３年初接任厅长职务。

    担任浙江省财政“大管家”后，他苦于应付没完没了的要钱报告，倦于应付每天接待贫困县市领导要钱的造访。在上班拦，下班截，星期天也上门堵的围剿中，他成了人人想吃的“唐僧肉”。他管着数以亿计的钱，却感到自己成了世上最没有钱的人。困境面前，他在思考……他看到，传统的扶贫只是输血，却缺乏促使“缺血者”自身增加“造血机能”的机制。于是，他亲自带队，跑了１７个贫困县和次贫困县实地调查研究，而后作出了引起全国关注的改革。

    原财政部长刘仲藜在１９９６年全国财政工作会议的报告中指出：“浙江省对贫困地区收不抵支的现状，实行‘两保两挂’办法，即在确保上划中央两税任务，确保实现当年财政收支平衡的前提下，把省财政奖励与地方财政收入增长挂钩。一定３年不变。到今年为止，１７个贫困县有１５个完成了两保两挂任务，实现了财政收支平衡，有的地方还消化了部分历年滚存的赤字。对这些经验，我们将进行专门总结、交流和推广。”

    问：“两保两挂”实施过程中遇到过阻力吗？

    翁：一开始贫困县不了解这个政策，认为财政厅又在动歪脑子算计他们了，有抵触情绪。后来我们找到几个精明的县领导，让他们来算账。结果一算就算出甜头来了。为实施“两保两挂”政策我们是一个县一个县地跑，一个一个县地去落实。

    问：“两保两挂”是一种约束与激励结合的机制，实行中的结果又是怎样的呢？

    翁：想多得财政补助和奖励就得多增加自己的财政收入。这一政策一出台，马上就产生巨大的驱动力，各县领导马上行动起来。缙云县接到改革方案时正在做全年的财政预算，往年都做赤字预算，１９９５年若再出现赤字，全县就会少８００万元补助，于是全县各级动员，开源节流，年底一举消灭财政赤字，还增加县财政可用资金２５９万元；泰顺县抓农业开发和小水电资源开发利用；云和县利用山上废枝杂木创办新云玩具厂，年创汇５００万美元；景宁县开发食用菌和高山蔬菜，仅香菇市场一年税收就达２００多万元。

    奇迹发生了。此项改革实施的当年，１７个贫困县实现地方收入４．４６亿元，比上年增长１．２７亿元，增长３９％，比全省平均增幅高２１个百分点。１９９４年，１７个贫困县有１２个未完成中央两税任务，１９９５年只有两个未完成，１５个县实现了当年财政收支平衡。１９９６年，“两保两挂”扩展到２１个县，２１个县当年全部无赤字。国家级贫困县文成县财政收入比上年增长１２４．７％，不仅实现当年财政收入平衡，还消化了７００多万元历年滚存的财政赤字。泰顺县财政收入增长７４．３％，有史以来第一次解决了吃饭问题，还拿出２００万用于企业技术改造。１９９７年，２２个实行“两保两挂”的县财政总收入为１５．６６亿元，其中地方财政收入８．８７亿元，比１９９４年增加收入４亿多元，而省财政的补助款只增加１．５亿元。到１９９８年已扩大到２５个县市实行“两保两挂”政策。

    问：贫困县的领导还跑财政厅要钱吗？

    翁：前面说到，龙游县长占跃平３个月跑了４趟财政厅，“两保两挂”后，影子都见不到了，直到两年后在“两保两挂”座谈会上才看见他。我和他开玩笑说：端着枪都打不到你了。现在，财政厅变得“门前冷落车马稀”，我也可以坦然上下班，不用再东躲西藏，担心有人来拔“毛”、来吃“唐僧肉”了。

    阿基米德说：“给我一个支点，我可以撬动地球！”可他一直没找到这个支点。在一次朋友聚会上，一位友人对翁礼华说：“你的理财新思路，我看不过是找到了阿基米德一直没找到的支点而已！”

    的确，浙江省财政改革找到了着力的支点，凭借着这个支点，翁礼华拉动财政这根杠杆，四两巧拨千斤，浙江省的财政状况大变。台州市财政局长娄依兴这样评价：翁礼华对浙江省的财政贡献很大，他运用财政杠杆，推动浙江省的经济发展，为此，他付出了很大的心血。

    问：四两拨千斤是您的理财思想的精髓，能用在其他方面吗？

    翁：是的。让县市领导成为理财能手，还财政于县市长，这也是这一理财思想的表现。１９９７年初，金华市发生涉及６２亿元的增值税发票大案，一批干部涉案被捕。当时我正在中央党校学习，震惊之余，我深深感到，作为掌握财税命脉的县市领导和具体管理财税的业务干部，学习专业知识已非常紧迫。当年７月，我结束中央党校学习回到省里，就开始着手省、地、县（市）的分层次培训工作，全省财税干部全部轮训一遍。这样庞大的培训在全国还没有过。

    问：能起到四两拨千斤的作用？

    翁：可以的。１１月６日在丽水市开“两保两挂”座谈会结束后，刘仲藜及其随行的两位司长对我说：“参加座谈会的８个县市的领导对财税工作侃侃而谈，简直都是理财能手！这种现象在其他省没见过。”

    的确，为了使县市领导人人都能成为理财能手，我们是花了一番心血的。我们改变原来财政工作座谈会只让财政局长发言的做法，让亿元县市领导上财税讲台，这也是基于“四两拨千斤”的考虑。财政亿元县市是全省财政收入的主要来源，这些县市领导如果都具备有效益的理财思想，对发展地方经济很有好处。因此，每年两次的亿元县财政座谈会成了县市领导的切磋理财之道的经验交流会。

    杭（州）嘉（兴）湖（州）是富庶地区，那里的领导一直自我感觉不错。在座谈会上听了温州、台州领导的介绍后，深感自己落后了。温州、台州按照市场经济的运作方式搞道路、桥梁、学校等社会公益事业，公益事业大发展。闻此，余杭市一位领导说：“关键是我们的观念落后。”理财经验的交流使县市领导理财思路更加明晰，在经济发展中首先考虑财税效益，每上一个项目都要先考虑能得到多少税收。

    问：据了解，机关行政经费支出居高不下，增长趋势强劲，您是怎样改革的？也用四两拨千斤吗？ 翁：多开会、多出差、多发文件、多打电话天经地义，堂而皇之为了工作；允许有发票的增支，不允许无发票的节支；财政部门对差旅费等具体费用管得很细，对开支总量则难以掌握。过去也曾搞过财务包干，但由于规定过死，只有约束没有激励，结果是包而不干。

    改革的目标是建立起一个约束与激励相结合的机制，使人人乐于节约。方法是“抓大放小，包奖结合”的定额包干制度。我们取消了财政对单位经费开支的烦琐规定，让单位自行订立因地制宜的财务报销制度；全年经费节余部分，５０％用于干部福利和奖励，５０％转入次年的公用经费，一律不上交；经费管理成绩卓著的给予专项奖励；不鞭打快牛，不鼓励落后，单位每年行政经费均按一定比例增长。这一改革方案获准后，财政厅即与省直７８个单位签订了“包死基数，超支不补，结余留用”的包干协议。这种做法也是四两拨千斤。 问：文山会海，铺张浪费，积习难改，改革能有效果吗？

    翁：很有效果。改革措施一出台，各单位各部门节约积极性陡然高涨。省委办公厅很快出台了《压缩会议的规定》、《关于接待费开支的规定》、《关于交通费包干的办法》等十多项新政策，都被省委领导和普通干部自觉执行。必开的会议，在杭州的代表不再安排食宿；会议规模被尽量压缩；开会不再到宾馆，而在机关会议室开，以减少场租费。全省信访工作会议原定３００人，开３天，经费１０万多元，后改成电话会议，只花了２０００元场租费。全省经济工作会议，省主要领导带头不住会，不吃会议餐，会议原预算８万元，结果只花了２万元。省劳动厅将全年的３７个会议压缩到１５个。上调干部原来都是住宾馆饭店，实报实销。改革后，鼓励租私房，仅此一项，一年就节约了８万元。邮费也是一大开支。到财政厅前我就是省人大代表，省人大常委会就在我当时工作的省政府办公厅楼上。一次，一个文件竟寄了一个星期，真叫人哭笑不得。改革后，此类情况消失了，当年，省人大的邮费节约了２／３。

    财务管理权限的下放，使原来的一家理财变成多家理财，使原来的财务人员理财变成领导和群众共同理财。由于节余部分１／２可用于福利或奖励，一个单位内部互相监督的财务体制自然形成。省委组织部将长途电话集中到一个地方，专人负责登记，电话费大大降低。１９９３年后的３年中，仅省级机关的行政开支就节约了２０００多万元，近两年又在原有的基础上节约了１０００多万元。而省级机关人均年收入却增加了５０００多元。

    翁礼华的财政改革迹彰业显，削文山，填会海，消赤字，约束与激励并举，以财政作为杠杆，四两拨动千斤，无论是“抓大放小，包奖结合”、“两保两挂”、“两保两联”，还是对亿元县市实行收入上台阶政策，都收到了显著的成效。５年来，浙江省经济发展，财富增加，１７个贫困县和次贫困县全部消灭了赤字，全省财政状况大变。 财政部要求在全国推广浙江省的经验。

    问：能否谈谈财政改革的体会？

    翁：我国现行的理财方法是，微观管死，宏观失控；重约束，轻激励，没能将激励机制与约束功能有机地结合起来，使之达到辩证的统一，因而输血不断，造血不行，收效不大。过去财政厅管得很细，在事务堆里陷得很深，结果是管住了芝麻，丢掉了西瓜。

    我们的方法是，抓住宏观，放开微观，营造近距离监督的机制，变一家理财为多家理财，变财务人员理财为干部群众共同理财。所有出台的新政策都是贯彻人本思想，把激励与约束有机地结合起来，形成四两拨千斤的机制，目的是激发县市发展经济的积极性。如，对财政亿元县市实行收入上台阶政策，即地方收入超过亿元，奖给县市３０万元。在此基础上，收入每增加３０００万元，奖励２０万元。又如“两保两联”规定，地方收入增收部分的２０％必须上交省财政，省财政将上交部分的３个百分点返还给县市，返还部分的２个百分点用于技术改造，１个百分点用于奖励。为了启动经济，１９９８年，财政厅增加了１个百分点的技术改造返还。还有，技改贴息、旅游贴息……等政策，都起到四两拨千斤的作用。

    问：浙江省财政改革５年，收到何种效果？

    翁：这５年，是浙江省财政收支规模增长最快的５年，财政实力逐步增强。５年来财政总收入累计完成１２４８亿元，其中１９９７年３３１．８亿元，按可比口径比１９９２年增长１．６倍，年均增长２０．８％，绝对额年均增加４２．７亿元，高于１９８３年省财政总收入的４１．８亿元。

    问：站在世纪末的历史平台上，展望２１世纪，你认为地方财政部门今后如何做好财政工作？

    翁：古人云，在其位而谋其政，财政部门首先得搞清楚自己的位置。形象地说，人民、政府和财政部门的关系就是现代企业的董事长、总经理和财务部门的关系。所以，财政要还政于政府，还权于制度，服务于人民。政府要干好理财决策大事，财政要当好参谋，做好具体管理财务的工作。在过去的财政体制下，财政部门管了许多管不了、也管不好的事，大包大揽，包袱越背越重，而许多该管的事又没有管好，种了人家的地，荒了自己的田，财政的职能作用没有得到充分发挥。今后，财政的管理应逐步由微观管理走向宏观管理，变直接管理为间接调控。财政部门应从具体、烦琐的微观事务中解脱出来，抓大事，议大事。要建立起四两拨千斤的理财机制，发挥财政资金的导向性作用和杠杆作用，更好地为经济建设和社会发展服务，成为人民满意的财务部。

    许多干部满足于当外行，虽然担任了某个行业的领导，却一直无法深入到专业里去。翁礼华却是学一行，爱一行；学一门，精一门。他学的是化工，从事的却是专业性极强的财政工作，６年时间，翁礼华在这一领域里作出了一个个成功的重大改革，成为一位精通财政的专家。这期间，他利用业余时间写作并出版了《财政 赋税 官吏 俸禄——中国历史漫谈》，刘仲藜称赞此书融历史性、知识性、趣味性于一体，是一部资料翔实、文字洒脱的好书；还出版了《中国历代赋税和当前税制改革》、《五十而知天命——财税改革随笔》。《中国历代赋税和当前税制改革》一书受到国家税务总局局长金人庆的赞扬，并且在１９９８年上半年华东和中南地区税务局长座谈会上作了郑重推荐。

    问：你是怎样从外行到内行，又从内行成为一个专家的？是什么动力驱使你能在短短６年中成为一个理财专家的？

    翁：我刚到财政厅时，可以说是个外行。外行可以当领导，但领导不能永远是外行。永远是外行，怎么指挥内行！永远是外行，如何能作出科学的决策！由于种种客观原因，不少单位还是外行领导内行，不可能做到所有的领导一开始都是内行。但走上领导岗位后，迅速掌握这一行业的知识，尽快摆脱外行的尴尬，这是每一个领导所必须具备的基本素质。

    实际上，财政这一学科融经济学、社会学、心理学、历史学、财政学于一体。一个财政领导在制定财政政策时，不但要有专业知识，更要有宏观意识，要有将各种学科融会贯通的本领。例如，中国古代的赋税名目繁多，理解困难，记不胜记。但是，如果我们将人民对统治阶级的人身依附的程度作为一条主线，来考察公元前２０２３年到公元１９１１年的近４０００年时间的税制沿革，就可以分割出５ 个主流税制：夏商周时，以贡、助、彻法为主要内容的徭役地租制度；秦汉时的田租口赋力役制度；魏晋南北朝隋至中唐的租庸调制；中唐后至明中后期时的两税法；明后期至清时的一条鞭法，从中我们就可以领悟到赋税在发展过程中的两个转变：一是赋役制走向租税制；二是实物税走向货币税，财税在中国４０００年的生产力发展过程中的历史作用也就显而易见，资本主义为什么没有在中国得以发展，同样也十分清晰了。

    时至今日，这些历史的经验也值得当代的财税工作者研究和借鉴。因此，我认为，领导干部外行并不可怕，可怕的是甘当外行，不思学习，或者以外行充内行，以权力当威信。这会误人误事，最终误了国家，也误了自己。