关于扶贫开发构建和谐社会

仪陇试点的几个问题

曹洪民

（2006年3月15日）

仪陇试点在2004年9月就开始了酝酿，2005年1月正式开始准备，6月正式启动到现在还不到一年时间。这些年全国各地各种各样的试点很多，但是像仪陇这样的试点还不多见。在这么短的时间里，试点引起了社会各界方方面面的广泛关注，得到了回良玉副总理、刘坚主任的高度评价，特别是胡锦涛总书记批示“设想很好，已初见成效。望坚持不懈，扎实推进。让广大农民得益。严防搞花架子，严防搞形象工程”，既充分肯定了试点的思路和取得的成绩，还进一步指明了试点的努力方向和下一步需要注意的问题，充分体现了党中央对革命老区关怀备至，特别是对我们仪陇试点工作寄予了殷切期望。

下面我就试点工作谈一些个人看法，供大家讨论参考。

一、关于开展试点的来由

在仪陇开展扶贫开发构建和谐社会试点工作，主要是基于以下三方面的考虑：

第一，仪陇是全国低山丘陵贫困地区的典型代表。三中全会明确要“完善扶贫工作机制，提高扶贫开发效益”。从扶贫角度讲，有必要通过试点摸索一些新做法，形成一些新经验，探索符合贫困地区实际情况的扶贫工作新机制。现在全国贫困地区大体可以分为山区、丘陵、牧区等几大类。仪陇试点如果能够取得成功，其经验就可以在全国低山丘陵贫困地区推广。

第二，总书记委托国务院扶贫办协调仪陇“两路一桥”等基础建设项目，我们体会一定有更深远考虑。在仪陇建设大型骨干工程项目，根本目的在为解决老区群众实际困难提供基本条件，加快老区发展。这与扶贫开发工作是完全一致的，充分体现了以人为本的科学发展观。贫困地区矛盾多，最大矛盾就是落后的现状和群众脱贫致富强烈愿望之间的矛盾。加快贫困地区发展要有一个和谐的建设氛围，构建和谐社会必须从影响和谐的主要矛盾和矛盾的主要方面入手，切实解决民生疾苦。仪陇试点就是从搞好扶贫开发入手，通过构建和谐社会推动全县发展。这既符合四中全会关于构建社会主义和谐社会的要求，符合贫困地区的实际情况，也是进一步落实好总书记嘱托的必然要求。

第三，今年是朱总诞辰120周年。中央要高规格纪念朱总，关键是要弘扬朱总精神。朱德精神的实质是什么？我们理解那就是“肚量大如海，意志坚如钢”，或者说是“朱为本色、德以服人”。这正是我们构建和谐社会最需要的精神力量。仪陇作为朱老总的故乡，更应该弘扬朱德精神，切实解决老区群众实际困难，努力推进和谐社会建设。

二、关于试点取得的成绩

总的来讲，试点取得了阶段性明显成效。

第一，确保了贫困地区以扶贫开发统揽农村工作要求的落实。总书记视察以来，仪陇要实现“两年要有大变化”的奋斗目标，建设任务非常繁重。“九件大事”件件重要，时间紧、任务重、要求高，哪一件都马虎不得。开展试点以来，县委、政府确实做到了以扶贫开发统揽工作全局，“九件大事”实质上就是两件大事：一是搞基础建设为长远谋发展，二是解决民生疾苦为现实求和谐。这种工作思路和方法把各部门、各方面的力量统筹起来，化繁为简地把以人为本的科学发展实实在在的落到了具体工作中，既是执政理念和执政方式的转变，也是新阶段贫困地区以扶贫开发统揽工作全局的具体要求。

第二，解决了试点村贫困人口的实际困难，示范作用初步显现。仪陇试点重点在村。在短短8个月的时间里，先期启动的59个试点村发生了很大变化。一是生产生活条件有新变化。59个试点村新建了集中供水站8处，打井6614口，解决了8.4万人的饮水困难；建成村社道路139公里，便民路216公里；完成民居“三建五改”3013户，新建民居465户,建沼气池3900口，整治山平塘90口，新修蓄水池108口，改造中低产田土2.7万亩，农民生产生活条件正在逐步改变。二是特色产业培育有新发展。试点村新建獭兔养殖基地40个，发展獭兔养殖户9800户，户均增收均在2000元以上；建起养猪家园295户，栽植了枇杷、梨、柑桔等优质水果3万亩；依托大山米业、斯康药业、“七环”种猪改良、“哈哥”兔业等农业产业化龙头企业，发展了20万亩优质粮油、2万亩中药材基地，初步形成了生猪、獭兔、粮油、水果、劳务输出五大支柱产业。三是基层组织建设得到加强，干部群众精神面貌焕然一新。试点工作结合开展先进性教育活动，充分尊重群众意愿，规范“四权”管理，干部群众信心倍增，脱贫致富的积极性空前高涨，精神面貌焕然一新，基层组织建设得到加强，党群关系明显改善，同时试点村还带动了全县其他村加快发展，示范作用初步显现。

第三，逐步总结形成了一些新做法，初步探索了扶贫开发工作的新机制。

三、关于试点形成的做法

仪陇的试点主要做法可以概括为“群众自主，政府引导，瞄准穷人，整村推进”。

群众自主包括：一是贫困户由群众自主评定，然后张榜公示，扶贫办最后确认；二是村里发展项目由群众自主选择，办群众最愿办的事；三是村里什么时候搞整村推进，怎么搞，由群众自主决定；四是推行村党支部履行决策组织权、村民大会行使决策权、村委会履行决策执行权、村民行使监督权的村级“四权”管理，村级事务由群众自主管理；五是在精神文明建设方面由群众自主评定“和谐农户”，让群众自我教育。

国际上的扶贫经历了从贫困人口瞄准、贫困人口参与两个阶段，目前正在向贫困人口自主或者说贫困社区驱动的第三阶段递进。仪陇试点群众自主的做法切实把扶贫主体由政府逐步转变为群众，干部逐步从扶贫的指挥者转变为贫困人口发展的合作者、支持者、组织者，理顺了干部和群众的关系，有利于逐步形成和谐的发展局面。

政府引导表现在：一是党委把扶贫作为中心工作，统揽全局、协调各方，为扶贫开发提供良好氛围。二是政府整合资源，把各方面政策、资金、项目、技术统筹安排，集中力量引导贫困群众脱贫致富。三是扶贫部门帮助贫困村做好规划，明确产业发展思路，引进龙头企业带动，扶持重点户示范。四是各相关部门各司其职，为贫困群众脱贫致富提供政策、技术指导。五是乡镇一级重点做好组织发动、政策落实、技术指导、纠纷调解。六是派出干部驻村指导，为试点工作提供组织保证。

瞄准穷人表现在：民主评定贫困户的做法既保证对贫困户建档立卡的准确性，也使扶贫工作在具体操作中是否真正瞄准穷人有了群众监督。试点中对不同贫困人口分类扶持，把能够维持再生产、但不足以扩大再生产的低收入贫困人口作为开发式扶贫的主体，也作为整村推进的主要对象。对不能维持简单再生产的特困人口通过低保、民政救济实施救助式扶贫来解决。在具体政策上，贫困村与非贫困村之间有差异，贫困户与非贫困户有差异。最典型的就是三蛟昆山村发展协会，对贫困户、一般户、富裕户分别实行赠股、配股、购股的做法，既突出重点，又照顾了一般，干部好操作，群众也服气，政策效应扶持好。在贴息贷款和农民工培训上，低收入贫困人口优先贴息，优先培训，优先帮扶。

整村推进表现在：一是推什么？二是怎么推？试点坚持从群众最急盼的问题入手，从现实最可能解决的事情入手，从打基础利长远的项目入手，在充分尊重群众意愿的基础上，结合仪陇实际，确定了“一水二路三产业四人居环境五社会事业六民主法制”的推进顺序，重点突出了产业发展。具体采取了“三位一体”的推进方式，就是以群众自主确定项目、部门引导制定规划为总体工作基础，主要从重点项目资金、部门指导技术、派出驻村干部三个方面推进。

四、关于试点初步的探索

如果讲仪陇试点有什么创新的话，我想可能主要在两个方面有一些初步的探索：

一是引入了竞争机制。包括贫困户评定、和谐农家评定是通过竞争确定，试点村是通过竞争入围确定，乡镇干部和指导员的选派也是通过竞争确定，整个试点工作从资金项目到人，到实施村的先后顺序，竞争机制贯穿始终。竞争机制的引入激发了试点村干部群众和相关部门活力，既有利于充分调动群众的积极性，也有利于提高政府扶贫投入的有效性。如果全国的扶贫工作重点县也实行公开竞争入围的话，贫困地区“等、靠、要”的现象一定会大大减少，扶贫工作效益一定会大大提高。

二是把群众组织起来。以往的扶贫工作突出了贫困户，忽视了把贫困群众组织起来脱贫致富。仪陇试点主要是通过组建乡村发展协会把单打独斗的贫困户联合起来发展。具体分三阶段梯度递进：第一阶段是以科技文化为核心组建发展协会。一方面主要由市扶贫开发网提供政策、技术等信息资源，由联想集团提供设备和技术支持，通过电话线把农民的电视机变为网络终端传递信息；另一方面由驻村指导员组织农民成立科技文化为核心的发展协会，把群众组织起来接受网络终端信息，学习科学文化，在这一过程中干部群众互相勉励，互相激发脱贫致富活力。这种形式的协会在全县所有试点村都可以组建，黄氏祠村搞得快一些。第二阶段是以合作金融为核心组建乡村发展协会。政府把一次性扶贫项目资金作为长期使用的村级发展基金，贫困户、一般户、富裕户通过赠股、配股、购股三种形式加入基金组建协会，所有协会成员以小额信贷方式使用基金，基金盈利由协会成员按股分红。这类协会适于产业发展还没有起步的贫困村，一方面集聚了农户的闲散资金，解决部分困难群众启动项目资金不足和日常开支周转困难的问题，另一方面协会成员通过使用基金可以在选择、发展项目方面互相帮助，降低风险。三蛟镇昆山村比较典型。第三阶段就是生产经营型的乡村发展协会。在合作金融的基础上，进入生产和经营的联合，是合作组织的最高阶段。日兴镇九湾村昆山村协会的基础上在果树统一管护方面进行联合，代表了第三阶段协会的发展方向。在村级层面，科技文化、合作金融、生产经营三类不同层次的发展协会与村党支部、村委会共同构成了党支部负责政治领导、村委会管理公共事务、发展协会依据章程开展发展合作的新型乡村治理结构。同时，村两委干部不兼任协会管理人员，这样有利于群众把信得过、懂经营的人选出来管理协会，我们的村党支部通过政治领导再把群众公认的这些致富带头人培养成党员，进而把党员培养成村干部，从加强党的基层组织建设角度可能也是一条新路。

这样扶贫项目大体分两类：公益性项目继续由政府部门负责，在村一级由村委会组织实施，经营性项目改为以基金形式投入贫困村，由扶贫和财政部门委托县乡村发展协会按项目形式监管，既规避了政府和村两委的项目风险，又提高了扶贫资金效益，还提高了农民的合作组织能力，从新阶段开发式扶贫实现方式角度来看这也是一种有益探索。

五、关于试点存在的问题和下一步的努力方向

一般来讲试点应该经过三个阶段：第一阶段是工作试验。通过具体工作试验、探索逐步形成相对完整的一套做法，在做法上初步具备特色；第二阶段是思路整理。在总结第一阶段经验教训并向外部学习借鉴的基础上逐步明确思路、完善做法，进而形成相对完整的框架体系，并通过下一阶段工作有目的的验证这些思路；第三阶段是理论形成。不但实践检验证明思路正确、做法可行、成效明显，而且还能够从中提炼概括出具备一般性指导意义的东西，试点就创造出了理论。所以衡量一个试点成败或者水平有三个标准：一看具体成绩是否明显，二看做法思路是否可行，三看理论上是否有价值。具备前两条试点就算成功，如果能做到第三条，那才算是功德圆满了。

总体来看，我个人认为仪陇试点目前处于第一阶段向第二阶段过渡的阶段。仪陇试点取得了初步成效，形成了一些做法，进行了一些探索，思路在逐步明确、统一，开始注意理论探讨。但总的来看工作中尚有诸多不足。一是试点时间不长，成效只是初步的；二是试点面还不宽，我们才先期启动了59个村，在资金、政策指导和人力方面投入也还不够。三是一些探索只是方向性的，还不能够讲已经具备推广价值，更多的东西还只是停留在思想认识层面，没有转变为具体做法，更有待于实践检验。四是对其它地方的经验做法学习借鉴还不够，试点相关的理论学习和探讨还要大力加强。

做好试点下一步工作：在工作指导思想上，要始终围绕让广大农民得益，坚持一切发展为了群众、一切发展依靠群众、一切发展成果由 群众共享；在工作重点上，一是要坚持不懈地推行竞争机制，二是要扎实推进乡村发展协会工作，三是要继续探索新做法、新路子；在具体工作中，要继续坚持从群众最急盼的问题入手，从现实最可能解决的事情起步，从打基础利长远的项目办起，决不搞群众不参与的事情，决不搞群众不愿意干的事情。只有这样，我们才能有效地防止搞花架子、搞形象工程，确保试点最终取得成功。